Maatschappelijke meerwaarde bij gebiedsontwikkelingen

Dit artikel verscheen eerder op www.ruimteenwonen.nl

Nederlandse steden veranderen in sneltreinvaart. De woningbouwopgave, verduurzaming van bestaande gebouwen en effecten van online winkelen hebben een enorme impact op onze omgeving. Vaak gaan de ontwikkelingen zo snel, dat het lijkt alsof er geen ruimte is voor maatschappelijke initiatieven. Willen we dit soort groepen en voorzieningen wél faciliteren, dan moeten we echt anders kijken naar de financiering en beoordeling van ontwikkelingen. Hoe dan?

Een winkel waar lokale producten worden verkocht, een studio waar kansarme jongeren les krijgen in breakdance, een buurtpunt waar ouderen met elkaar kunnen klaverjassen, ateliers voor beginnende kunstenaars, een hotspot voor startups met duurzaamheidsinitiatieven. Enorm waardevol voor een gebied, maar we zien deze functies vooral op locaties met een tijdelijke bestemming. Want zodra een gebied tot ontwikkeling komt, delven deze functies het onderspit en moeten ze op zoek naar een nieuwe plek – al hebben ze gezorgd voor een enorme reuring en waardecreatie. Ze kunnen de prijzen voor het nieuwe vastgoed meestal niet opbrengen. Het recent geïnitieerde Utrechtse Stadmakersfonds helpt initiatieven, vooralsnog alleen in de provincie Utrecht. Wel geldt ook daar dat een project financieel haalbaar moet zijn.

Een kale taart

Maatschappelijk rendement lijkt nu het onbetaalbare kersje op een zeer dunne laag slagroom. Driekwart van de gemeenten rekent namelijk op publieke tekorten bij binnenstedelijke woningbouwprojecten in transformatiegebieden. Gemiddeld loopt het publieke tekort op tot bijna 20 miljoen euro per project, omgerekend zo’n 13.000 euro publiek tekort per woning. Deze hoge kosten zitten in de aanleg van de openbare ruimte, plankosten, infrastructuur of sloop van panden. En bij de marktpartijen is de slagroomlaag ook niet dik. Bijna de helft van de gemeenten ziet namelijk ook private tekorten. Bij private partijen stijgen de kosten door onder andere parkeren of grondsanering. Doorgaans zijn er zeker mogelijkheden om de kosten en opbrengsten te optimaliseren, maar vaak blijft ook daarna nog een enorm tekort over. Eigenlijk is het een wonder dat we in Nederland nog steeds gebieden kunnen ontwikkelen. De marges zijn dusdanig beperkt, dat (huur)prijsverlaging voor functies met een maatschappelijke meerwaarde simpelweg niet in de businesscase past.

Knip tussen ontwikkel- en exploitatiefase

In sommige gevallen is het achteraf mogelijk te bepalen wat de meerwaarde van een specifieke gebiedsontwikkeling is. Een bekend voorbeeld daarvan is de ondertunneling van de A2 bij Maastricht. Dit zorgde voor een enorme toename van de leefbaarheid in de directe omgeving. Hinderlijk geluid was weg en de kwaliteit van de lucht werd beter. De waarde van de huizen binnen een straal van één kilometer is door de ondertunneling met 220 miljoen euro toegenomen. Op 700 meter afstand is de waarde-toename zo’n 4%. Deze extra baten bedragen ongeveer een kwart van de totale kosten van de tunnel (CPB 2018). Een ontwikkelaar van de tunnel (in dit geval de Rijksoverheid) kan deze baten natuurlijk niet terugvragen: een rekening voor de stijging van je woningwaarde ga je als woningbezitter niet accepteren.

Dit illustreert de bottleneck bij de financiering van gebiedsontwikkeling. Er ligt een sterke knip tussen de ontwikkelfase en de exploitatiefase. Degene die de kosten betaalt, is niet automatisch degene die ontvangt in maatschappelijke baten. Neem de studio met de breakdancers. Die heeft mogelijk een kleine meerwaarde voor de gebiedsontwikkeling als geheel. Het feit dat zo’n plek er is, kan positief zijn voor de identiteit van de plek. In dit specifieke voorbeeld is dat nog discutabel: wil iedereen wel wonen op een plek waar regelmatig kansarme jongeren komen? Datzelfde geldt voor ateliers voor beginnende kunstenaars. De waarde van de woningen in de directe omgeving stijgt ook maar zeer beperkt door deze functie. De meerwaarde van de studio en het atelier zit meer op stadsniveau. Je hebt deze functies als stad in zijn geheel nodig. De waarde is soms lastig te monetariseren en wordt ook in hele andere domeinen gerealiseerd. Zo’n studio heeft ook op het gebied van onderwijs, armoedebestrijding en preventie een hele belangrijke rol, ook financieel.

Opbrengsten eerlijk verdelen

Bij de aanleg of transformatie van een wijk zijn er altijd kosten die de ene partij maakt voor een andere partij. Denk aan de ontsluitende infrastructuur. De mate waarin een woningbouwproject profiteert van een nieuwe tramlijn, verschilt. In het essay Financiering van Stedelijke Transformatie maken we een overzichtelijk onderscheid tussen kostenverhaal, financiële bijdragen en baatafroming bij gebiedsontwikkeling. Bij kostenverhaal is er sprake van een sterk verband tussen de opbrengsten en bekostiging van een voorziening. Een busbaan, die een gemeente aanlegt binnen een nieuwe woonwijk valt hieronder. In principe kan een gemeente de kosten hiervoor verhalen bij de ontwikkelaar van die nieuwe woonwijk. Belangrijk is hiervoor wel dat er een maximum zit aan de hoogte van de te verhalen kosten, de zogenoemde macro-aftopping. Je mag dus niet meer kosten in rekening brengen dan de opbrengsten van de ontwikkelaar. Dit zorgt voor bescherming tegen verlies latende ontwikkelingen. En betekent ook dat bij een eventueel privaat tekort de extra kosten voor rekening van de gemeente zijn.

Bij financiële bijdragen zie je een zwakker verband tussen ontwikkeling en exploitatiegebied. De bijdragen zijn bedoeld voor bijvoorbeeld bovenwijkse voorzieningen, die dus een meerwaarde hebben voor een groter gebied dan de ontwikkeling zelf. Bijvoorbeeld de nieuwe busbaan die een nieuw woningbouwgebied met de stad verbindt en ook andere gebieden ontsluit. De nieuwe woonwijk moet hiervan wel profiteren en de bijdrage aan de busbaan moet in verhouding zijn tot de totale kosten. Ook moet er een causaal verband zijn tussen de busbaan en de nieuwe woonwijk. Zonder de woonwijk zou de busbaan er dus niet komen.
Ook een initiatief met maatschappelijke meerwaarde kan dus alleen rekenen op een financiële bijdrage vanuit de gebiedsontwikkeling als duidelijk is dat dit initiatief anders niet gerealiseerd wordt. Voor een nieuwe studio voor kansarme jongeren of een ander maatschappelijk initiatief moet je dus kunnen aantonen dat die er niet komt als die ene gebiedsontwikkeling niet doorgaat. Dat is haast onmogelijk voor voorzieningen die voor de hele stad nut hebben. Voor initiatieven die nut hebben voor een specifiek gebied, is dit wel relevant.
Daarnaast heb je ook baatafroming, wat deels al indirect gebeurt. Een waardestijging zorgt bijvoorbeeld voor een hogere WOZ-belasting. In de praktijk blijkt dat de stijging van WOZ-waarden door een ontwikkeling vaak maar beperkt extra belasting oplevert. De WOZ-waarde kan bijvoorbeeld wel meer stijgen als in de buurt de nieuwe busbaan komt, maar de extra belastinginkomsten blijven beperkt. Hierop inzetten, is daarmee zonde van de moeite.

Intelligente koppelingen bedenken

Natuurlijk kun je soms creatieve oplossingen bedenken. Direct om het Hamerkwartier aan de IJ-oevers in Amsterdam liggen twee van de armste buurten van de stad. Bij de herontwikkeling van het Hamerkwartier was in eerste instantie niet nagedacht over de aansluiting op de bestaande omgeving en de investeringen die daarvoor nodig zijn. Met het vergroten van het exploitatiegebied was dat wel mogelijk, waardoor er meer samenhang mogelijk werd tussen de gebieden. De openbare ruimte in de route naar het metrostation krijgt een impuls en er komen ook goedkope nieuwbouwwoningen door de plannen in samenspraak met doorstromers uit de omliggende wijken vorm te geven.

De gemeente Groningen heeft een Stedelijk Investeringsfonds (SIF) ingesteld. Dit sluit aan bij het idee van de stad om te werken aan preventie. De kosten hiervan zijn vaak lastig direct te bepalen. Bovendien worden hier het sociale en fysieke domein gekoppeld. De gemeente vult dit fonds met opbrengsten bij grondverkoop en externe financiering van provincie of Rijk. De gemeente heeft hiervoor wel zelf de eerste stappen genomen.

Natuurlijk is er meer mogelijk als je als gemeente zelf grond in eigendom hebt. Eventuele winsten bij grondverkoop kun je in een specifiek fonds stoppen of ten goede laten komen aan een specifieke ontwikkeling. Wel horen daarbij een paar kanttekeningen: grootschalige grondverkopen zijn er nauwelijks meer, waardoor een gemeente moet terugvallen op het eerdergenoemde kostenverhaal. Ook de vraag is in hoeverre een gemeente de gronden met winst kan verkopen. Als een gebiedsontwikkeling al nauwelijks uit kan, dan is winst uit grondverkopen halen al helemaal een utopie.

Kijk voorbij de financiële impact

De beoordeling van gebiedsontwikkelingen en het programma dat hierin is opgenomen, gebeurt nu vaak op basis van een deel van de financiële impact: de sluitende grondexploitatie. De toekomstige kosten, zoals het onderhoud van de openbare ruimte na oplevering of de schadeposten die je voorkomt bij een flinke regenbui, komen vaak niet aan bod. En dat zijn dan vaak kosten die in de fysieke omgeving zitten. Een link maken naar de sociale agenda van een gemeente is nog veel lastiger. Zo wordt eigenlijk nooit de negatieve impact meegenomen als zo’n studio voor kansarme jongeren niet wordt gerealiseerd. Wel zijn er kansen. In het grondbeleid kun je als gemeenten de maatschappelijke impact voor de stad als geheel centraal stellen in plaats van de grondopbrengsten. Zeker als er baten zijn op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs of werkgelegenheid, is dat goed te verantwoorden. Dit betekent wel een bredere scope en anders begroten.

Ook kun je de baathebbenden inzichtelijk maken. Voor de Nationale Omgevingsvisie stelden Fernhout e.a. (Meer doen. Meer samen doen. 2019) voor om uit te gaan van de Ladder van bekostiging. Zij maken hiervoor een onderscheid tussen de baathebbenden die direct financieel profiteren en de baathebbenden die indirect financieel profiteren. Vervolgens kijken ze naar de baathebbenden die niet-financiële baten hebben, die wel in euro’s zijn uit te drukken. Daarnaast kun je bij een project bekijken wat de niet-financiële, niet-monetariseerbare baten zijn. Neem een hotspot voor startups voor duurzaamheidsinitiatieven. Daar zijn de directe baten voor de partij die het ontwikkelt. De indirecte financiële baten ontstaan doordat de ondernemers, die zich hier vestigen belasting betalen. Niet-financiële, wel monetariseerbare opbrengsten zitten in de producten die deze startups produceren en in de kans, dat een dergelijke startup misschien een gebied op de langere termijn op de kaart kan zetten. De niet-financiële, niet-monetariseerbare baten zitten bijvoorbeeld in de verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. Door deze verschillende baten eerst inzichtelijk te maken, kun je beoordelen of je de kosten voor de ontwikkeling van zo’n hotspot kunt verantwoorden.

Kiezen voor een plan of voor een partner?

Tenders vanuit gemeenten spelen een belangrijke rol bij gebiedsontwikkelingen. Je kunt op verschillende manieren bepalen hoe je een partner selecteert die een gebied gaat ontwikkelen. In dat selectieproces kun je ook het streven naar maatschappelijke waarde-creatie op uiteenlopende manieren verwerken. Voor de herontwikkeling van de Bijlmerbajes scoorden prijs en kwaliteit van het plan even zwaar in de selectieprocedure. Een andere optie is om te werken met rondes, waarbij de selectie van partijen in de eerste ronde focust op de toevoeging van maatschappelijke waarde – naast een solide en haalbare ontwikkelingsstrategie. In de tweede ronde concurreert men dan alleen nog op prijs. Dit is echter niet mogelijk bij alle aanbestedingsprocedures. Wel kun je dan voor een combinatie van prijs, kwaliteit (stedenbouwkundig, programmatisch) en maatschappelijke waarde als gunningscriteria kiezen.

Je kunt ook tenderen op partner en niet op plan. Gaat het om een tender waarbij sprake is van een hoog risico en een hoge mate van complexiteit? Dan is dit zelfs aan te bevelen. Met een gekozen partner vormt een gemeente een samenwerking waarin opdrachtgever en opdrachtnemer samen bepalen welke oplossingen haalbaar, passend en wenselijk zijn. Die oplossingen zijn vooraf nog niet bekend, waardoor een partij nodig is die alle belangen bij elkaar kan brengen. Zo zocht de gemeente Utrecht voor het Smakkelaarsveld een partner die de samenwerking en de complexiteit van de opgave echt begrijpt. Daarvoor hebben twintig partijen een sollicitatiebrief gestuurd en mochten elf op gesprek komen. Uiteindelijk zijn drie partijen geselecteerd. Zij hebben vervolgens in dialoog met de gemeente en de stad, in concurrentie met elkaar, een visie en een ontwerp gemaakt. Zo is op een goede manier met alle belangen omgegaan. Wel moet je als gemeente niet meer de prijs, maar de kwaliteit bij tenders hoog laten scoren.

Balansoefening voor maatschappelijke doelen

Als een ontwikkelaar goed wil inspelen op maatschappelijke opgaven in een gebied, dan moet duidelijk zijn wat die opgaven precies zijn. Je kunt als gemeente wel roepen dat je een duurzame, gezonde, inclusieve, klimaatadaptieve wijk wil, maar voor hen is dat onbruikbaar. Wat betekent bijvoorbeeld inclusiviteit? Dat kan per gemeente en zelfs ambtenaar verschillen. Edwin Buitelaar (PBL) introduceert een aantal handige perspectieven voor die inclusieve stad: de maximeerstad, de egale stad, de toegankelijke stad of de vrije stad. Moet een stad zo egaal mogelijk zijn door economische ongelijkheid zoveel mogelijk te verminderen? Of moet het een toegankelijke stad zijn waar voor iedereen de basisbehoeften beschikbaar zijn? Een invulling volgens één van deze principes kan dus een groot verschil maken. Zo’n duidelijke richting kiezen helpt, maar te precies zijn werkt weer belemmerend. Wie werk wil maken van klimaatadaptatie, kan groene daken voorschrijven. In de praktijk werkt het beter om te omschrijven waarom je dat wil, namelijk het opvangen van zware buien. Dan heeft de ontwikkelaar verschillende mogelijkheden om dat doel te bereiken, bijvoorbeeld met regentonnen of door wadi’s in de openbare ruimte.

Het vinden van de juiste balans tussen zo concreet mogelijk zijn en ruimte houden voor eigen invulling is ingewikkeld. Wel helpt het om als gemeente goed in beeld te hebben wat de doelstellingen zijn en hierin ook keuzes durven maken. De gemeente Utrecht loopt bijvoorbeeld voorop als het gaat om gezondheid. Bij het eerdergenoemde Smakkelaarsveld was stilte belangrijk, wat leidde tot een zogenoemde ‘stilte in de orkaan’. Bij de ontwikkeling van Centrum Overvecht legde de gemeente de nadruk sterk op ontmoeten. In de tendercommissie zaten een aantal maatschappelijke partijen. Dit leidde tot een plan met veel ruimte voor ondernemers uit de wijk, met een superplint, die ook geschikt is voor activiteiten voor en door de buurt. Onderdeel van de plannen zijn gezamenlijke binnentuinen en veel openbare ruimtes, zoals een restaurant met leerbedrijf, koffiebar, filmzaal en een ruimte van de universiteit.

De gemeente Woerden doet het anders. Bij de herontwikkeling van Nieuw-Middelland van een bedrijventerrein tot een gemengd woon-werkgebied, gebruiken zij een spinnenwebdiagram om te zien hoe een initiatief scoort op programma, ruimte, mobiliteit en duurzaamheid. Het spinnenwebdiagram vormt een alternatief voor een stapeling van eisen, die door de initiatiefnemers als belemmerend werden ervaren. Los van elkaar zijn die eisen allemaal wel haalbaar, maar door de combinatie worden de ontwikkelmogelijkheden te veel afgeremd. Daarom besloot de gemeente gebiedsdoelen te formuleren en via het spinnenwebdiagram te sturen op balans en samenhang tussen die doelen binnen het gebied. De gemeente stelt bijvoorbeeld een bepaald percentage middeldure huur niet als harde eis, maar een initiatief kan zich hiermee wel positief onderscheiden. Het draagt namelijk bij aan het gebiedsdoel om in Middelland woningen voor een mix aan doelgroepen te realiseren, zowel naar inkomen als naar levensfase.

Samenwerken op verschillende schaalniveaus

Om bepaalde maatschappelijke meerwaarde te kunnen creëren, is het verstandig op verschillende schaalniveaus te zoeken naar samenwerking. Dat kan op het niveau van een gebied, een stad of een regio. Zo kunnen verschillende ontwikkelingen zoet en zuur met elkaar delen, ruilen of verevenen. Een woningcorporatie en een ontwikkelaar kunnen bijvoorbeeld samen optrekken bij de renovatie van het vastgoed en bij de ontwikkeling van een nieuw gebied. Deze oude vormen van uitruil en wederzijds profijt komen weer meer in beeld.

Op stadsniveau kun je ook anders samenwerken. In Zwolle is al enige jaren het Zwols Concilium actief, een samenwerkingsverband van gemeente, provincie, corporaties, ontwikkelaars, bouwers en makelaars die samen over de ontwikkeling van de stad en specifieke projecten praten. Zo’n samenwerkingsverband geeft vertrouwen en inzicht in elkaars belangen en verhoogt de kwaliteit en haalbaarheid van de plannen.

Niet één recept

Maatschappelijke meerwaarde creëren bij nieuwe gebiedsontwikkelingen is ingewikkeld, maar niet onmogelijk. Om te beginnen helpt het om in beeld te hebben wat de doelen zijn en hoe die kunnen worden bereikt. Welke maatschappelijke voorzieningen zijn waar nodig? Hoe duidelijker de doelen en functies in beeld zijn, hoe groter de kans dat het lukt. Daag met die doelen marktpartijen uit: zij kunnen en moet creatief zijn. Om het echt goed van de grond te krijgen, moeten gemeentelijke begrotingen op de kop. Kosten binnen het ene domein zorgen voor baten in een ander domein. In maatschappelijk rendement moet je als gemeente durven te investeren.