25 mei 2020

Nieuwe financiële spelregels: aanvullingswet Grondeigendom

De Omgevingswet brengt nieuwe financiële spelregels op basis van de Aanvullingswet Grondeigendom. Aan de hand van het project Rijnhuizen in Nieuwegein vertellen Theo Stauttener (Stadkwadraat) en Frank Hazeleger (Ontwikkelingsmaatschappij Utrecht – OMU) tijdens het derde jaarcongres Stedelijke Transformatie hoe de nieuwe spelregels werken.

Aandachtspunten nieuwe financiële regels

Gemeenten krijgen meer flexibiliteit en ruimte om te sturen.
Bij kostenverhaal kun je kiezen uit twee systemen: integrale gebiedsontwikkeling of organische gebiedsontwikkeling.
De nieuwe regeling kostenverhaal start altijd met een aantal scenario-analyses: welk systeem kostenverhaal past bij het meest realistische scenario?

De nieuwe Omgevingswet verandert omdat gebiedsontwikkeling ook verandert. “Vastgoed en grond worden anders gebruikt en we zien bijvoorbeeld andere, meer tijdelijke en spontane ontwikkelingen”, zegt Stauttener in het de Prodentfabriek in Amersfoort. “Ook is er meer nadruk op collectieve vraagstukken en gebiedsmanagement en zijn er nieuwe businesscases zichtbaar in de gebiedsexploitatie. Ontwikkelaars die het niet alleen maken, maar ook gaan exploiteren.” Met name klimaatadaptatie speelt een grote rol in de verandering, aldus Stauttener. Met de nieuwe Omgevingswet krijgt de overheid straks veel flexibiliteit en ruimte om ook daarop te sturen in plannen.

De nieuwe regels zijn volgens Stauttener ontstaan door vraagstukken die zich hebben voorgedaan in de praktijk. De wet- en regelgeving is daar een reactie op. Daardoor zitten er veel praktijkgerichte zaken in de wet beklonken, zaken die zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan.

Wanneer gaat het effectief in?

De Omgevingswet en Aanvullingswet Grondeigendom gaan per 1 januari 2024 in. Maar de nieuwe financiële regels hebben sneller effect. Alle ruimtelijke plannen of bestemmingsplannen die niet vóór 1 januari 2024 formeel ter inzage zijn gelegd moeten voldoen aan de nieuwe regels. Dat houdt effectief in dat alle bestemmingsplannen die na nu nog gemaakt worden en alle initiatieven zich moeten houden aan de nieuwe regels.

De Aanvullingswet Grondeigendom omvat onteigening, voorkeursrecht, stedelijke kavelruil, herverkaveling van het landelijk gebied, planschaderegeling en aanpassingen aan het instrumentarium kostenverhaal. Dat leidt algauw tot ingrijpende veranderingen in de positie van gemeenten.

Twee systemen kostenverhaal

Bij de nieuwe regeling kostenverhaal zijn er twee systemen voor het publiekrechtelijk kostenverhaal: met een besloten tijdvak (integrale gebiedsontwikkeling) of een open tijdvak (organische ontwikkeling). Welke wordt gekozen, is afhankelijk van de strategie in het omgevingsplan en de positie van de gemeente: wat wil je bereiken? Hanteer je daarvoor een helder tijdvak of mag de transformatie op een organisch tempo zich ontwikkelen? Hoeveel grondbezit heb je? Hoe kun je de ontwikkeling stimuleren?

Het kostenverhaal komt dus ook bij organische ontwikkeling veel meer aan de voorkant te liggen. Bij beide systemen is het belangrijk om in scenario’s te denken: wat betekent dit scenario voor de bijdrage? Is de bijdrage haalbaar en dekkend? Je kunt daarbij een maximering individuele kostenverhaalsbijdrage opgeven en locatie-eisen vastleggen in het omgevingsplan om ongewenste effecten te beperken. Ook kun je de verhaalbare kostensoorten uitbreiden, bijvoorbeeld wanneer klimaatadaptie, energietransitie en nieuwe mobiliteitsconcepten mee moeten tellen.

Keuze: actieve(re) rol gemeente
Met tijdvak
Uitgaande van eindbeeld (blauwdruk)
(Gedetailleerde) raming van kosten en opbrengsten
Kostenverhaal betreft kosten binnen het kostenverhaalsgebied (uitgeefbare en niet-uitgeefbare gronden)
Toepassing macroaftopping (maximering kostenverhaal) op niveau kostenverhaalsgebied
Exploitatiebijdrage/hoogte verhaalbare kosten voor alle eigendommen binnen kostenverhaalsgebied is bekend (exploitatieopzet)
Wel binnenplanse verevening

Keuze: faciliterende rol gemeente
Zonder tijdvak
Eindbeeld niet bekend, uitgegaan wordt van meest ‘realistisch eindbeeld/scenario’
Globale raming van totale kosten (ten behoeve van bepaling kostenplafond), totale opbrengsten hoeven niet te worden geraamd
Kostenverhaal beperkt tot kosten voor werken die nodig zijn voor niet-uitgeefbare gronden
Verhaal kosten op basis van toets waardevermeerdering bij concrete activiteit
Hoogte kostenverhaal is onzeker.
Geen methodiek van binnenplanse verevening

Het interessante en grote verschil in de twee systemen, zit in de manier van kosten verhalen op partijen. Bij een gesloten tijdvak kijk je naar hoe een programma over een gebied en eigenaren verspreid wordt, en op basis daarvan verdeel je de kosten. Bij organische ontwikkeling gaat het meer om een kostenverdeling in gradaties. Het is meer gericht op het programma en per element.

Bij zijn verhaal introduceert Stauttener voor het onderscheid ook een stroomschema. “De nieuwe regeling kostenverhaal start dus altijd met een aantal scenario-analyses: waar zitten de risico’s in de ontwikkeling? Die risico’s gelden voor marktpartijen en voor gemeenten.”

Voor het kostenverhaal bij organische ontwikkeling zet je de volgende zaken wel en niet in het besluit:

Omschrijving kostenverhaalgebied en bovenwijkse voorzieningen.
Een kostenplafond: het maximum aan de globaal te verhalen kosten voor het kostenverhaalsgebied en het maximum van de kostenverhaalsbijdrage per activiteit.
De verdeelsleutel: de manier waarop je de kosten verdeelt per activiteit.
Onnodig: tijdvak van realisatie.
Optioneel: een raming van te verwachten opbrengsten.

Voorbeeld: Rijnhuizen Nieuwegein

Bij de transformatie van het kantorengebied Rijnhuizen naar een woonwijk is gekozen voor een stap-voor-stapbenadering en dus voor organische ontwikkeling. Het project kreeg een experimentstatus. Stadskwadraat bedacht daarvoor de spelregels, de OMU hoe de initiatiefnemers goed geholpen werden.
De exploitatiebijdrage is hier duidelijk en simpel gehouden om snelheid in de ontwikkeling te brengen. De investeringen in de openbare ruimte volgen pas nadat er woningen zijn opgeleverd. Zo worden de investeringen geprioriteerd en gefaseerd. Niet alles in één keer, maar in hapklare brokken en de belangrijkste zaken worden als eerste aangepakt na oplevering van de eerste initiatieven.

Op elkaar vertrouwen om te bouwen
Bij een aanpak zoals bij Rijnhuizen is het belangrijk dat alle partijen mee willen werken. Samenwerking tussen de partijen onderling en met de overheid is cruciaal om de ontwikkeling te laten slagen. Een deel van de exploitatiebijdrage is bovendien bedoeld voor placemaking. Via de gebiedscoöperatie wordt zo gewerkt aan een aantrekkelijk programma in het vernieuwde Rijnhuizen.