Werken aan integrale gebiedstransformaties

Veel transformatieprojecten hebben de ambitie om de gebiedsontwikkeling integraal en in samenwerking aan te pakken. Waarom lukt dit niet (meer)? In een themasessie op het jaarcongres Stedelijke Transformatie lieten Tom Daamen en Wouter Jan Verheul (TU Delft en Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling) aan de hand van theorieën en modellen zien hoe we kunnen werken aan integrale gebiedstransformaties.

Om samen verder te komen in gebiedsontwikkeling, is zicht nodig op de institutionele context waarbinnen gebiedsontwikkeling plaatsvindt. Het institutionele landschap bestaat uit lagen van middelen, sturing, kaders en cultuur (figuur 1). Hoe dieper de institutionele laag, hoe trager deze verandert. Aan de oppervlakte bevinden zich de middelen en instrumenten, de spelers en het spel. Het gesprek in de praktijk bevindt zich vaak op dit niveau. Hieronder ligt de speelwijze, waarbij het gaat over hoe men langjarig samenwerkt en welke structuren hieraan ten grondslag liggen. Deze samenwerking speelt zich af binnen kaders en wetgeving, dit zijn de spelregels die nog dieper liggen. Het minst veranderlijk en meest diepgeworteld zijn de normen en cultuur, ofwel de aard van het spel.

Binnen deze context kan volgens verschillende modellen gestuurd worden, van hiërarchische tot zelf-organisatorische sturingsmodellen. Het plenaire programma van het jaarcongres vormde een pleidooi voor het netwerkmodel, getypeerd door integraliteit, onderling vertrouwen, samenwerking en een netwerk gestuurde gebiedsontwikkeling. Dit komt echter nog niet volledig van de grond. De publiek-private samenwerkingsvorm joint venture (PPS) sluit aan op het gezamenlijke karakter van het netwerkmodel. De praktijkbehoefte aan dergelijke samenwerkingen lijkt dan ook te groeien.

Dat het netwerkmodel en de organisatie van de integrale opgaven nog niet volledig van de grond komen is niet verwonderlijk. In de periode van 2008 tot en met 2015 is een institutionele leegte ontstaan door bijvoorbeeld de opheffing van het ministerie VROM, de lange recessie en de decentralisatie van Rijk naar gemeenten. Gebiedsontwikkeling en het op hogere schalen actief meesturen aan ruimtelijke opgaven kwam relatief recent weer terug op de agenda. Momenteel komt dit naast de benoeming van een minister voor Wonen voornamelijk financieel tot uiting. De kennisafname zal trager worden opgebouwd.

Ervaringen

De aanwezigen herkennen de institutionele leegte en de afwezigheid van kennis, bijvoorbeeld over publiek-private samenwerkingen en de omgang met verschillende grondsituaties. Meerdere constateringen in het gesprek kunnen gekoppeld worden aan de theoretische basis van het begin van de themasessie. Met behulp van ontwerpen kunnen koppelingen tussen de opgaven zichtbaar gemaakt worden en kan een universele taal gesproken worden. Dit sluit aan bij de institutionele laag van de spelers en het spel. Ook het hieraan gerelateerde belang van goede dataverzameling wordt genoemd. Op het niveau van wetten en kaders merkt een adviseur ruimtelijke investeringen van de gemeente Arnhem op dat het grote scala aan regelgeving naast de hoeveelheid opgaven de complexiteit van de praktijk van gebiedsontwikkeling vergroot. Gehoopt wordt dat de Omgevingswet hier soelaas zal bieden. De aanwezigen uiten ook kritiek op de normen en cultuur van ons ruimtelijk systeem, de minst veranderlijke institutionele laag: “Het huidige kapitalistisch systeem is teveel gericht op economische groei en we hebben op meerdere vlakken te maken met kansenongelijkheid in gebiedsontwikkeling.”

Integrale opgaven organiseren: hoe komen we verder?

Daamen en Verheul trapten de themasessie af door te vertellen over de (werking van) instituties. Maar hoe komen we verder in het organiseren van integrale opgaven? Drie dimensies waarop het debat over institutionele transities plaatsvindt passeren de revue:

1. Bundelen van publieke en private investeringskracht
   In Nederland kunnen we meer inzetten op marketing om groeifondsen meer bekendheid te geven. Ook het meer gebiedsgericht kijken naar het bundelen van financiële stromen en het samenbrengen van gemeentelijke ‘potjes’ kan helpen. Een voorbeeld hiervan is het mobiliteitsfonds.
2. Hervinden van publiek-privaat sturingsvermogen
   Op dit moment wordt gesteld dat als partijen er bij gebiedsontwikkeling op lokaal of regionaal niveau niet uitkomen er ‘in Den Haag’ knopen worden doorgehakt. De Rijksoverheid kan financiële prikkels in het coördinatiesysteem inbouwen die aanzetten tot samenwerking en/of creatieve concurrentie op lokaal of regionaal niveau. En alleen (‘dreigen met’) ingrijpen als men er op decentraal niveau niet uitkomt.
3. Zorgen voor meer maatschappelijke betrokkenheid
   Omgevingsparticipatie vraagt om maatwerk. Niet overal en door iedereen kan naast meedenken ook aan co-creatie of zelforganisatie worden gedaan. Elke ontwikkeling is anders, dit geldt ook voor het betrokken publiek. Het is daarom van belang om goed na te denken over de doelen die je nastreeft in het participatieproces. Voor sommige doelen beschikken inwoners niet over de juiste kennis of valt het niet binnen de eigen invloedssfeer.

Op zoek naar goede voorbeelden

Het is eenvoudig om de vinger op de zere plek te leggen en aan te wijzen waarom het in de huidige praktijk vaak misgaat bij het organiseren van opgaven in het institutionele landschap. Veel lastiger is het, om goede praktijkvoorbeelden te vinden van hoe het wel kan. Een simpele oplossing is er niet, de behoefte aan voorbeelden van het succesvol organiseren van integrale opgaven in gebiedsontwikkeling is er wel.