Versnipperd grondgebied, maar zonder versnipperde visie

Transformatie van gebieden betekent bijna automatisch veel verschillende grondeigenaren. Vaak is niet alleen het grondbezit versnipperd, maar is ook sprake van versnippering in perspectieven, belangen en toekomstplannen. Gemeenten zijn terughoudend in het actief verwerven van grootschalige grondposities, waardoor oplossingen soms organisch en geleidelijk ontstaan. Het bereiken van maximaal resultaat op gebiedsniveau is daarmee geen vanzelfsprekendheid. Hoe kan de gemeente de samenwerking met de verschillende eigenaren vormgeven? En hoe om te gaan met eigenaren die moeilijk te enthousiasmeren zijn? Tijdens een themasessie gingen we mede aan de hand van drie casussen en met de input van Hilco van der Wal (APPM Management Consultants) op zoek naar oplossingsrichtingen. De uitdaging is om gezamenlijk tot een aantrekkelijke visie op het gebied te komen, die de eigenaren verleidt en de zoektocht naar het gemeenschappelijk belang vergemakkelijkt.

Legpuzzel

Drie casussen: MAAK.midden in Zaanstad, het Maasterras in Dordrecht en de Princenhof in Leusden. Alle drie gelegen op aantrekkelijke locaties. Zij bieden daarom alle drie perspectief voor transformatie naar een woonbestemming. In elk van deze gebieden komen verschillende type eigenaren voor, die verschillende belangen hebben. En drie keer heeft de gemeente slechts een beperkte grondpositie. Kortom: drie keer een ingewikkelde legpuzzel, waarin verschillende belangen bij elkaar moeten komen voordat de ontwikkeling kan beginnen. De diversiteit tussen de eigenaren maakt dit complex: sommigen zijn enthousiast over de plannen van de gemeente, anderen trekken hun eigen plan of houden zich afzijdig. Het is niet altijd noodzakelijk om alle neuzen precies dezelfde richting op te krijgen. Indien er kavels van voldoende omvang gevonden of aan elkaar verbonden kunnen worden, kan een gebied ook in fasen ontwikkeld worden, zo lang een ontwikkeling maar aan de bredere visie bijdraagt. Zaak is dan wel dat er geen overlast ontstaat tussen de verschillende functies in het gebied, zoals bijvoorbeeld tussen bewoners en bedrijven.

Gebiedsbelang

Om met de legpuzzel te starten, is het allereerst belangrijk dat een mindset gecreëerd wordt waarin – naast het eigen belang – ook vanuit het gebiedsbelang gedacht wordt. Wat is vanuit maatschappelijk oogpunt de meest wenselijke ontwikkeling in het gebied? Een beeld van het gebiedsbelang kan ontstaan door het gesprek met de eigenaren open aan te gaan, en hen te vragen: ‘’Wat zou je doen, als je in je eentje de baas van dit gebied was?’’. Vaak blijkt uit dit soort gesprekken dat de ideeën van de eigenaren veel overeenkomsten hebben. Dit biedt een basis voor een gemeenschappelijk gesprek, waarin de partijen samen kunnen bespreken hoe ze hun eigen ideeën over de toekomst van het gebied kunnen realiseren. Vaak zien de eigenaren van een gebied heel goed wat een gezamenlijk toekomstperspectief kan zijn.

Voor een succesvolle samenwerking tussen de verschillende partijen bij een gebiedstransformatie is een aantal ingrediënten onmisbaar. Eén daarvan is een wervende gebiedsvisie met de ambities voor het gebied, die de partners enthousiasmeert. Een tweede is een haalbare businesscase, zowel op gebiedsniveau als op individueel niveau. Een waardestijging voor de individuele eigenaren is een sine qua non. Daarnaast moeten de infrastructuur en de openbare ruimte goed op orde zijn of gebracht worden, en moeten de ruimtelijke, programmatische en financiële spelregels duidelijk zijn. Wanneer welwillende marktpartijen zich melden, is het zaak hen actief te faciliteren en te ondersteunen.

Samenwerking

Dé oplossing voor het vraagstuk van versnipperd eigendom bestaat niet: veel hangt af van contextuele factoren. Duidelijk is wel dat samenwerking en vertrouwen noodzakelijke ingrediënten zijn waaraan gebouwd moet worden. Hilco van der Wal onderscheidt ruwweg vier samenwerkingsvormen voor gebiedstransformatie:

• Ieder voor zich. Per perceel kan los worden herontwikkeld, binnen de visie op het gebied en het fysieke raamwerk. In veel gebieden is hiermee de kans op hoge kwaliteit in dit model laag. Een voordeel van dit model is echter dat het minder afstemming vereist, en er ook ontwikkeld kan worden wanneer de omstandigheden voor onderlinge samenwerking niet optimaal zijn.
• Openbare ruimte. Een goede openbare ruimte kan de drager zijn van ruimtelijke kwaliteit. Deze nieuwe openbare ruimte zal vaak deels op de huidige private kavels gemaakt moeten worden. Dit kan een uitkomst zijn wanneer de huidige verkaveling een goede nieuwe openbare ruimte onmogelijk maken. In dit model ontwikkelt iedere partij op het eigen kavel in lijn met de plotregels, maar gezamenlijke inzet is nodig om de kwaliteit van de openbare ruimte te verbeteren. De structuur van de openbare ruimte maakt het wel dat een gefaseerde ontwikkeling mogelijk is.
• Herverkavelen clusters. Als het ontwikkelen op de huidige kavels een lage kwaliteit tot resultaat heeft, of wanneer de gewenste dichtheid niet wordt gehaald, kan herverkaveling een oplossing zijn. Door herverkaveling tussen twee tot max. vijf partijen ontstaan logischer kavels, waarop de gewenste kwaliteit mogelijk wel tot stand kan komen. Het kan hierbij helpen wanneer de gemeente zelf ook grond kan inbrengen. Het is belangrijk om erop te sturen dat alle partijen gemotiveerd blijven om, vanuit hun eigen belang, mee te doen, juist wanneer een toekomstvisie vertaald moet worden naar concrete acties.
• Gezamenlijk grondbedrijf. In deze vorm verenigen de eigenaren zich in een collectief verband, van waaruit zij handelen als één eigenaar van alle kavels. Dit maakt een krachtige sturing op een sterk gebiedsconcept met hoge kwaliteit mogelijk. In de praktijk leidt dit vaak tot het beste plan voor het gebied, maar een dergelijke coalitie heeft alleen kans van slagen als alle partijen op hetzelfde moment hetzelfde willen. Hoe kleiner het aantal eigenaren, hoe gunstiger de uitgangspositie voor dit model.

Creativiteit gevraagd

Om de ontwikkeling van een gebied in beweging te krijgen zijn soms creatieve oplossingen nodig. Met een open vizier in een gezamenlijke bijeenkomst met alle eigenaren de toekomst van het gebied bespreken aan de hand van ambities, kan tot nieuwe inzichten leiden. Ook het betrekken van creatieve en enthousiaste gebruikers uit het gebied kan hieraan bijdragen. Of kijk bijvoorbeeld naar de kansen van kavels gelegen buiten het primair te transformeren gebied: kunnen deze gebruikt worden om nieuwe partners aan de onderhandelingstafel te krijgen, of als wisselgeld voor zittende eigenaren?

De sleutel voor een succesvolle gebiedstransformatie ligt bij de grondeigenaren. Als gemeente is het zaak om bij hen het gevoel van eigenaarschap te doen ontstaan, bijvoorbeeld door hen zelf een toekomstvisie te laten formuleren. Ook een gevoel van urgentie voor de transformatie is van belang, deze kan ontstaan door grote problemen (bijv. leegstand) of doordat vanuit een gezamenlijke visie juist de grote potentie van het gebied in beeld komt. Wanneer eigenaarschap en urgentie vervolgens worden gekoppeld aan een goed handelingsperspectief, dan kan de markt op een goede manier echt aan de slag met herontwikkeling.