Vernieuwing GREX: een toekomstbestendig systeem voor kostenverhaal

De verdeelsleutel is straks hét sleutelbegrip in de nieuwe Omgevingswet. Dat vertelde Frits Dinkla van Rho adviseurs in de themasessie Kostenverhaal van afgelopen juni. Inmiddels is op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) onderzoek gedaan naar de effecten van verschillende verdeelsleutels op casussen uit de praktijk: welke impact heeft welke deelsleutel op het kostenverhaal? In de themasessie Kostenverhaal van oktober vertelde Dinkla over de uitkomsten van dit onderzoek.

“De oude Grondexploitatiewet (GREX) paste bij de aanleg van Vinex-wijken, maar dat oude systeem voldoet niet meer omdat transformaties nu en in de toekomst meer organisch verlopen”, zegt Dinkla in zijn introductie. “Een aangepaste regeling kostenverhaal is dus nodig om in te spelen op alle vormen van grondbeleid en om het systeem beter te laten aansluiten op de transformatieopgaven en organische ontwikkeling zonder bekend eindbeeld. De nieuwe regeling kostenverhaal moet ook voor vereenvoudiging zorgen; hij moet minder administratie opleveren, simpeler toepasbaar en beter uitlegbaar zijn. Je kunt dus doorgaan met wat je al deed”, zegt Dinkla, “maar daarnaast komen er mogelijkheden in de wet om ook bij organische ontwikkeling kostenverhaal mogelijk te maken.”

Bij 90 tot 95 procent van gebiedsontwikkeling wordt overigens gewerkt met een anterieure overeenkomst los van de wettelijke regeling kostenverhaal. “Hoe je de verdeling van de kosten vastlegt in een anterieure overeenkomst is en blijft vrij”, zegt Dinkla. “Maar als je eenmaal vaststelt dat kostenverhaal nodig is, dan is dat niet vrijblijvend.” Bij de nieuwe Omgevingswet is het straks niet meer nodig om aan de voorkant een uitgebreid exploitatieplan met exploitatieopzet te maken. “Je mag het wel opnemen in je omgevingsplan, maar je mag het ook onder voorwaarden doorschuiven.” De jaarlijkse actualiseringsplicht vervalt met de nieuwe wet; voortaan kunnen gemeenten actualiseren wanneer nodig. Daarnaast moet betaling nu aan het begin van de activiteit plaatsvinden, straks mag dat ook later als aanvullende zekerheden zijn verstrekt.

Tijd voor de test

Bij de vaststelling of bijstelling van een omgevingsplan moet straks ook een verdeelsleutel worden vastgelegd door de gemeente. Zo’n verdeelsleutel geeft gemeenten meer ruimte om een op maat gemaakte rekensystematiek toe te passen bij het kostenverhaal. Daardoor kan de gemeente voor elke opgave maatwerk creëren met een verdeelsleutel die alleen voor een specifiek gebied geldt. Dit maatwerk is volgens Dinkla nodig omdat alleen zo de zwaarste schouders de zwaarste lasten dragen.

Over die verdeelsleutel zijn veel vragen: hoe verdeel je de kosten over de activiteiten? Met welke methode of techniek bepaal je de waardevermeerdering? Wanneer volgt de eindafrekening? En hoe zorg je dat iedereen zijn ‘rechtvaardige’ deel van de bovenwijkse kosten betaalt? Dat moeten gemeenten allemaal vastleggen wanneer wordt gekozen voor de regeling kostenverhaal in het omgevingsplan. Gemeenten kunnen naar eigen inzicht een verdeelsleutel bepalen, maar het kan moeilijk zijn op voorhand te bepalen wat de mogelijke effecten daarvan zijn. Daarom heeft het ministerie van BZK een studie gedaan naar hoe vijf verschillende verdeelsleutels werken bij vier verschillende exploitatieplannen uit de praktijk:

Geteste plannen

1. Gedetailleerd bestemmingsplan voor woningbouw op een uitleglocatie, met verkavelingsopzet
2. Globaal bestemmingsplan voor woningbouw op een uitleglocatie zonder verkavelingsopzet
3. Globaal bestemmingsplan voor de herstructurering van een bedrijventerrein, zonder verkavelingsopzet
4. Globaal bestemmingsplan voor woningbouw met maatschappelijke en commerciële voorzieningen, zonder verkavelingsopzet

Geteste deelsleutels

1. Taxatie van de waardesprong:
   - bepalen van aandeel perceel zelfrealisator in totale waardesprong binnen kostenverhaalslocatie (waardesprong is taxatie eindsituatie minus taxatie beginsituatie)
   - bijvoorbeeld: bijdrage van 2 procent aan de totale kosten
2. Eenheidsprijzen per functie (en type):
   - vaststellen van één prijs per rijwoning, kavel of m2 bruto vloeroppervlakte
   - bijvoorbeeld: € 60.000 voor een rijwoning of € 600 per m2 bruto vloeroppervlakte detailhandel
3. Prijs per vierkante meter:
   - vaststellen van één prijs per functie, zoals voor wonen, bedrijven, enzovoort
   - bijvoorbeeld: € 300 per m2 voor de functie wonen
4. Percentage van het uitgeefbaar oppervlak of bruto vloeroppervlakte:
   - bijvoorbeeld: bijdrage van 5 procent van de totale kosten
5. Percentage van het totale oppervlak:
   - oppervlak van perceel zelfrealisator / totaal oppervlak van kostenverhaalslocatie (uitgaande van een algemeen uitgeefbaar percentage voor de gehele kostenverhaalslocatie)
   - bijvoorbeeld: bijdrage van 10 procent aan de totale kosten

Tijd voor de resultaten

Bij alle projecten bracht de eenheidsprijs per functie en type ongeveer dezelfde resultaten ten opzichte van het exploitatieplan op basis van de Wro. “Dit lijkt dus goed te werken, want we zagen geen grote afwijkingen”, licht Dinkla toe. “Je kunt voor een eenheidsprijs bijvoorbeeld de prijs van de locatie opvragen bij een makelaar en dat doorrekenen naar een prijs per vierkante meter. Het kan ook de grondwaarde uit het grondprijzenbeleid zijn.” Een taxatie geeft niet in alle projecten dezelfde waarde, zag Dinkla. “Het geeft per definitie wel een goed inzicht in de waarde, maar een exploitatieplan sluit blijkbaar niet altijd aan op de werkelijk getaxeerde waarde.”

Bij de helft van de projecten werkte een prijs per vierkante meter of een percentage van het uitgeefbaar oppervlak goed. “Maar de berekening gaat bij een prijs per vierkante meter fout wanneer er sprake is van verevening tussen meerdere woningtypen of als de stedenbouwkundige opzet stuurt waar bepaalde opbrengsten wel of niet gegenereerd kunnen worden. En dat laatste geldt ook bij een prijs per percentage van het uitgeefbaar oppervlak.” Een verdeelsleutel op basis van het percentage van het oppervlak werkte volgens Dinkla in een enkel project “net goed, maar vaak niet”.

Sturing heeft effect

De test levert volgens Dinkla een gevarieerd beeld op van de werking van de verschillende verdeelsleutels. “Het hangt samen met hoe er wordt gestuurd op een plan in de woningdifferentiatie, in de stedenbouwkundige structuur en of er veel plekken zijn met specifieke functies. Dus hoe globaler je het houdt, hoe grover de verdeelsleutel kan zijn. Maar als je meer wilt sturen, wat in de meeste projecten die wij hebben getest aan de orde is, dan wordt het lastiger om met grove verdeelsleutels te werken”, zegt Dinkla.

Dinkla raadt aan de verdeelsleutel goed aan te laten aansluiten op de specifieke ontwikkeling. “Met maatwerk kun je voorkomen dat er onrechtvaardig hoge of lage bedragen betaald worden”, zegt hij. Niet alleen maatwerk is nodig bij het bepalen van de verdeelsleutel. In het omgevingsplan moet de gemeente ook helder stellen wat de bovenwijkse kosten zijn en welke spelregels gelden voor de eindafrekening en voor waardevermeerdering. “Je kunt de regeling in de maximale variant zodanig vastleggen dat je een vergelijkbare werking hebt ten opzichte van een exploitatieplan op basis van de Wro”, zegt Dinkla. Daarbij benadrukt hij dat een exploitatieplan in de praktijk altijd anders tot uitvoering komt dan in het exploitatieplan is bedacht. “Je kunt een inschatting maken van de daadwerkelijke kosten. Maar alleen bij de eindafrekening komen de echte kosten in beeld en kun je de balans opmaken en afrekenen. Zekerheid op voorhand is dus ook met een verdeelsleutel lastig. Het blijft altijd een inschatting van de specifieke situatie.”