“De verdeelsleutel wordt hét nieuwe sleutelbegrip”

Bij alle ruimtelijke ontwikkelingen en besluiten maakt de gemeente kosten. Bijvoorbeeld voor het aanpassen van het bestemmingsplan of de aanleg van openbare voorzieningen zoals wegen, verlichting en riolering. Die kosten kan de gemeente doorrekenen aan de grondeigenaar. Maar welke kosten vallen onder dit kostenverhaal? En hoe werkt het bij organische ontwikkelingen, wanneer er meer onzekerheid over het eindbeeld is? Tijdens de themasessie Kostenverhaal dook Frits Dinkla in de nieuwe Omgevingswet, vertelde Nicolet van Schoonhoven over haar kostenverhaalenquête en ging Maarten van der Terp in op het kostenverhaal bij de ontwikkeling van Sloterdijk I-Zuid in Amsterdam.

Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) werkt Frits Dinkla van Rho adviseurs aan het vormgeven van de regeling ‘kostenverhaal’ in de nieuwe Omgevingswet. “Die Omgevingswet is een majeure operatie waarbij we 26 wetten in één wet integreren. We willen onder andere inspelen op meer flexibele en ruimere bestemmingen; we zien bijvoorbeeld steeds meer functies op één plek en dat moet ook binnen een kostenverhaal passen. Het systeem daarvoor willen we beter laten aansluiten op de toekomstige ruimtelijke opgaven, met name transformatieopgaven en organische ontwikkelingen waarvan we tevoren niet precies weten wat die straks opleveren. Ook willen we het systeem vereenvoudigen met minder administratie en eenvoudigere regelingen. Het kostenverhaal moet dan ook simpeler toepasbaar en beter uitlegbaar zijn. Dat maakt het ook meer werkbaar voor met name de kleinere gemeenten.”

Momenteel ligt een nieuwe versie van de Aanvullingswet grondeigendom (Awg) bij de Raad van State ter beoordeling. Daarin zijn volgens Dinkla bepaalde zaken behouden, zoals het anterieur contracteren en de plicht tot kostenverhaal. Anders is dat de exploitatieopzet niet noodzakelijk aan de voorkant klaar moet zijn; simpele regels vooraf volstaan. En dat geeft ruimte voor flexibiliteit en maatwerk en scheelt langlopende discussies vooraf volgens Dinkla. Ook de jaarlijkse actualiseringsplicht vervalt. Betaling van de afdracht wordt, net als in het huidige systeem, berekend bij het begin van de activiteit. Nieuw daarbij is dat de waardevermeerdering meteen wordt meegewogen bij de bepaling van de afdracht. Daarmee wordt voorkomen dat er meer betaald wordt dan de waardevermeerdering van het perceel. Bij de vaststelling/bijstelling van een Omgevingsplan moeten de volgende zaken vastgelegd zijn:

1. Hoe verdeel je de kosten over de activiteiten: wat is de verdeelsleutel?
2. Met welke methode of techniek bepaal je de waardevermeerdering? Wordt bijvoorbeeld een taxateur ingezet? Geeft de verkoopbrochure straks de eindwaarde van het object aan?
3. Wat zijn de spelregels voor de eindafrekening? Tevoren moet duidelijk zijn hoe iedereen (uiteindelijk) zijn ‘rechtvaardige’ deel betaalt. Ook als het project pas over vijftig jaar is opgeleverd en bedrijven tussentijds zijn opgeheven.

Verwarring voorkomen

In de nieuwe Omgevingswet verdwijnen de regelingen ruimtelijke ontwikkelingen (art.6.24) en bovenplanse verevening (art.6.13). “Want die regelingen zorgen voor verwarring in de praktijk”, vertelt Dinkla. “We willen het zuiver houden: het kostenverhaal is van toepassing als we met een integrale gebiedsontwikkeling bezig zijn.” Ter vervanging van de regeling ruimtelijke ontwikkelingen in de Wro komt een regeling ‘financiële voorwaarden’. Die regeling is nu in de maak, met als doel:

• Het beschermen of bereiken van een bepaalde gebiedskwaliteit. Voorbeelden zijn krimpregio’s, herstructureringen of ruimte voor ruimte.
• De bijdrage is een fondsafdracht of een fysieke compensatie voor kwaliteitsverlies. Moeten er bijvoorbeeld bomen gekapt worden in een gebied met een bepaalde gebiedskwaliteit? Dan moet dit gecompenseerd worden door bijvoorbeeld het inrichten van een nieuwe groene zone verderop.
• Er moet een causaal verband zijn tussen bouwplan en bijdrage; het mag niet leiden tot ‘betaalplanologie’.
• De bijdrage moet proportioneel zijn. De waardeverminderingstoets krijgt hier ook een plekje.

Nieuw sleutelbegrip: de verdeelsleutel

Tijdens de themasessie ging veel aandacht uit naar de verdeelsleutel voor het kostenverhaal. “De verdeelsleutel wordt hét sleutelbegrip in de nieuwe Omgevingswet”, aldus Dinkla. Daarbij geeft hij meteen een aantal opties voor die verdeelsleutel:

• Prijs per vierkante meter gekoppeld aan soort grondgebruik; een aparte prijs per huis, school, sociale woningbouw, winkel of kantoor.
• Percentage van het uitgeefbaar oppervlak of het bruto vloeroppervlakte (b.v.o.).
• Percentage van het totale oppervlak.
• Taxatie van de waardesprong.
• Eenheidsprijzen per functie (en type).

Wat de impact van die verdeelsleutel is, wordt nu onderzocht door BZK. “Dat berekenen we op basis van bestaande en vastgestelde exploitatieplannen. We kijken of daarin verschillen ontstaan bij de toepassing van de verschillende verdeelsleutels. De gedachte nu is: we sturen niks, de gemeente kiest zelf de verdeelsleutel. Want we willen de wet heel flexibel houden.” Volgens Dinkla moet de gekozen verdeelsleutel sowieso onderbouwd worden en kan hij in principe niet eindigen in een negatief bijdrage. “Maar zie je een belangrijke maatschappelijke bijdrage, dan kun daarmee rekening houden bij de keuze van de verdeelsleutel.”

Bereidwillig ondanks onzekerheden

Nicolet van Schoonhoven, projectontwikkelaar bij Synchroon, onderzocht voor haar master City Developer welke factoren invloed hebben op onderhandelingen over het kostenverhaal. Ze hield daarvoor onlangs een enquête onder projectontwikkelaars en gemeenteambtenaren over de onderhandelingsruimte bij het sluiten van een anterieure overeenkomst om een privaat initiatief te laten bijdragen in de kosten van publieke voorzieningen. Uit die enquête blijkt dat 85 procent van de gemeenteambtenaren en projectontwikkelaars goed beseffen dat ze van elkaar afhankelijk zijn. “We hebben elkaar nodig om onze doelen te bereiken”, licht Van Schoonhoven de resultaten toe. “Een gemeente kan de publieke voorzieningen alleen aanleggen met een bijdrage van de private partij, en de private partij kan alleen een winstgevend project ontwikkelen als de publieke voorzieningen worden aangelegd.” Ook zien beide partijen dat ze voldoende profijt halen uit de publieke voorzieningen; dat geldt voor 70 procent van de gemeenteambtenaren en 65 procent van de projectontwikkelaars.

Uit de enquête blijkt vooral dat de kosten bij transformaties lastig te voorspellen zijn. Volgens Van Schoonhoven is er te weinig beleid over publieke voorzieningen en kostenverhaal. “De structuurvisie of nota kostenverhaal ontbreekt heel vaak”, licht Van Schoonhoven toe. “Ook geeft de wet nu niet duidelijk aan wat je bij publiekrechtelijk kostenverhaal moet voorschrijven om die samenhang tussen de publieke voorzieningen en projecten te duiden. Ik merk dat er daardoor echt behoefte is aan zo’n verdeelsleutel om gemeenten te helpen bij dit beleid. Dat geeft projectontwikkelaars ook meer houvast.”

Uit het onderzoek van Van Schoonhoven blijkt ook dat projectontwikkelaars het belangrijk vinden voor de rechtszekerheid dat zij bij de start van een gebiedsontwikkeling kunnen achterhalen waarom, waaraan en hoeveel de exploitatiebijdrage zal zijn. Die helderheid kan een dempend effect hebben op grondprijzen en daardoor kan de bereidheid om bij te dragen toenemen. “Ook zag ik dat projectontwikkelaars eerder meedoen als je meer mogelijkheden biedt. Ofwel: kunnen we aan de kosten en opbrengsten sleutelen om een verschil te overbruggen? Onderhandelingen zijn dus heel waardevol om tot een goed plan te komen. En uiteindelijk blijkt dat beide partijen tevreden zijn met bereikte resultaten. We worden er dus allemaal beter van, ondanks compromissen. Ondertussen zie ik veel bereidwilligheid om eruit te komen met elkaar.”

Amsterdam bouwt voort

In 2016 besloot de Amsterdamse gemeenteraad dat het bedrijventerrein Sloterdijk I-Zuid wordt getransformeerd tot woon-werkgebied. “Dit gebied van zestien hectare krijgt 4.500 woningen en wordt onderdeel van de nieuwe wijk Havenstad”, vertelt Maarten van der Terp, projectleider grondzaken gemeente Amsterdam. “Het initiatief van de ontwikkeling ligt bij de markt. De gemeente stuurt door mee te werken aan bestemmingsplan en erfpachtconversie, maar pas na overeenstemming op de planinhoud. Anterieure overeenkomsten zijn daarbij het uitgangspunt.” De gemeente bepaalt dus de ambities en stelt ook de kaders. De hoogte van de gebouwen mag bijvoorbeeld maximaal 65 meter zijn vanwege Schiphol. De parkeernorm is 0,2 en parkeren moet zoveel mogelijk inpandig worden opgelost. Bovendien moet er ruimte komen voor kleinere bedrijvigheid, zoals voor een fietsenmaker. “Amsterdam wil een leefbare wijk maken”, aldus Van der Terp.

Een grote uitdaging voor de ontwikkeling van het gebied is de versnipperde eigendomsverdeling. Elf percelen zijn in vol eigendom, daarvoor geldt het kostenverhaal (6.4 Wro) via een anterieure overeenkomst. Voor zestig percelen met erfpacht worden de kosten op termijn gedekt via een aanpassing van de erfpachtcanon. “Maar wat is toerekenbaar voor erfpachtpercelen en voor vol eigendom? Wat vragen we van iemand die minder de hoogte in bouwt? We willen bijvoorbeeld ook dat de wijk klimaatadaptief wordt ingericht en dat alle partijen meebetalen aan een nieuwe metrohalte die misschien pas over veertig jaar komt. Los van de gebiedseigen kosten in het exploitatiegebied hebben we ook gebiedsoverstijgende kosten, waarvoor we een verdeelsleutel voor de hele wijk Havenstad willen. En ook dat blijkt een uitdaging.”

Kosten verdelen in Sloterdijk I

Tijdens de themasessie wordt vooral bevraagd of ontwikkelaars wel aan de gebiedsontwikkeling willen meewerken. Omdat, zoals in elk plan van de gemeente Amsterdam, hier veertig procent van de gebouwen sociale huur, veertig procent middensegment met een maximale huurprijs van 970 euro per maand en twintig procent vrije markt mag worden. Daarbij berekent de gemeente een flinke erfpacht. Bovendien lijkt de businesscase voor de gehele wijk een uitdaging: de investeringen in het gebied, en daarmee de gebiedsoverstijgende kosten, zijn hoog. Het is maar de vraag of de gemeente deze kosten proportioneel kan doorberekenen aan de markt.

Ondanks de vele vragen blijft Van der Terp positief: “Het gaat ontwikkelaars niet veel opbrengen, maar omdat de woningdruk zo ontzettend hoog is, zijn er altijd geïnteresseerden. Met de strategienota, werkateliers en sessies willen we verwachtingen in het juiste perspectief zetten en plannen dus laten passen.” Sloterdijk I-Zuid past bovendien binnen een grotere visie van de stad, aldus de projectleider. “De gemeente begrijpt ook wel dat de ontwikkelaar niet altijd uitkomt qua kosten. Maar Amsterdam wil dat iedereen binnen de ring moet kunnen wonen en dat je niet, zoals in Londen bij het Hyde Park, de hoofdprijs moet betalen. Maar de gemeente kiest slechts voor een faciliterende rol; de grondeigenaren moeten het zelf bedenken en doen. Dat kost tijd, ook om ze te overtuigen. En om gelijkwaardige delen van de opbrengsten en kosten voor iedere partij te krijgen.”