Onrendabele toppen omdraaien bij stedelijk investeren

Hoe ga je om met onrendabele toppen? Aan welke knoppen kun je draaien om een tekort kleiner te maken? En hoe kun je als gemeente structurelere investeringsruimte creëren? Op deze én meer vragen gingen Damo Holt (Rebel) en Frits Dinkla (Rho Adviseurs) in tijdens de themasessie stedelijk investeren. Daarin kwamen ook de twee nieuwe systemen voor kostenverhaal aan bod.

Stedelijk investeren is een ingewikkeld vraagstuk en speelt op verschillende schaalniveaus. Dat blijkt uit onderzoek en uit eerdere trajecten zoals de City Deal Binnenstedelijke Transformatie. De onrendabele top is daar een groot onderdeel van. Rebel Group onderzocht in opdracht van het programma Stedelijke Transformatie de onrendabele toppen bij achttien projecten en bundelde de inzichten in het essay Onrendabele Toppen. Uit dit onderzoek blijkt dat in bijna de helft van de gevallen sprake is van een privaat tekort, waarbij gebouwd parkeren één van de grote kostenposten is. Ook het slopen en saneren van vastgoed, boek- of verwervingswaarde en ingrepen in de openbare ruimte zijn aan de private kant veelgehoorde oorzaken van tekorten.

Weten waar de pijnpunten liggen, kan leiden tot mogelijke oplossingen. Zo kun je scherper kijken naar de private kosten voor parkeren, zeker met oog op de mobiliteitstransitie. Niet meer iedereen wil een eigen auto voor de deur, en dat aantal groeit. Wat betekent dat nu en voor de langere termijn? Inzetten op flexibele parkeeroplossingen en mobiliteitshubs zijn dan een oplossing. Denk aan demontabele garages, in combinatie met de introductie van deelsystemen die in de toekomst zijn op te schalen.

Ook aan de publieke kant zijn er tekorten die voor onrendabele toppen zorgen. Gemiddeld is het publieke tekort onder de deelnemende projecten van het programma Stedelijke Transformatie 19 miljoen euro, omgerekend zo’n 13.000 euro per woning. Kosten voor de openbare ruimte, plankosten en kosten voor infrastructuur (zowel gebiedseigen als stadsbreed) zijn daarbij de belangrijkste kostenposten. Wel zijn er mogelijkheden om die publieke tekorten kleiner te maken:

1. Extra geld investeren of verdienpotentie vergroten. Bijvoorbeeld door optimalisatie van de private businesscase en/of het kostenverhaal, het plangebied vergroten of de inzet van fondsen.
2. Investeringen omlaag of verschuiven. Denk aan de verdeling van zoet en zuur, het opknippen en faseren en herzien van kosten.
3. Additionele publieke middelen inzetten, zoals kosten overnemen, afboeken of een gemeentelijke bijdrage.

Twee systemen kostenverhaal

Kostenverhaal is een belangrijk instrument voor stedelijk investeren. Gemeenten bepalen hiermee de ondergrens voor de te verhalen kosten. Soms wordt ten onrechte gedacht dat kostenverhaal een oplossing is voor onrendabele toppen. Dat klopt niet. Kostenverhaal kan alleen de investeringen herverdelen, maar het genereert geen geld. Wel kun je kostenverhaal optimaliseren om aan de publieke kant tekorten te verkleinen.
In de aanvullingswet Grondeigendom is een nieuwe regeling kostenverhaal opgenomen. Daarin komt een systeem kostenverhaal met tijdvak voor integrale gebiedsontwikkeling én een systeem zonder tijdvak voor organische gebiedsontwikkeling. Als gemeente moet je vooraf bepalen welk systeem je gaat hanteren, al kun je wel overstappen van de methode zonder tijdvak naar de methode met tijdvak. Bij zo’n overstap moet je eerst ook een eindafrekening maken. Als de kosten lager zijn dan vooraf berekend, dan moet je als gemeente terugbetalen. Zorg dus dat je hiermee bij aanvang rekening houdt.
Met de aanvullingswet verdwijnt ook de mogelijkheid om bovenplanse kosten te verevenen met een fonds. Je kunt wel, zoals nu ook al kan, via een anterieure overeenkomst bovenplanse kosten berekenen.

Toerekenen en verhalen

Bij kostenverhaal is het belangrijk om onderscheid te maken tussen wat toerekenbaar en wat verhaalbaar is. In principe zijn alle binnenplanse kosten 100 procent toerekenbaar en bovenwijkse of bovenplanse kosten gedeeltelijk (afhankelijk van het profijt) toerekenbaar. Een private onrendabele top – of een beperkte marge – leidt tot macro-aftopping en zorgt ervoor dat publieke kosten niet volledig verhaalbaar zijn. Dus als een marktpartij geen winst heeft in zijn project, kun je publieke kosten niet verhalen bij die partij. Door macro-aftopping kun je maximaal kosten verhalen ter grootte van de winst van de marktpartij. Als die winst klein is of er niet is, kun je dus als gemeente geen publieke kosten verhalen.
Grotere investeringen in een gebied, met name infra, kun je doorgaans niet volledig toerekenen aan een project. Meerdere projecten, gebruikers en gebieden hebben hier baat bij. Dus wie moet opdraaien voor dit soort grote investeringen? Een grote zoektocht voor gemeenten, die ook moeten zorgen dat transformaties daadwerkelijk snel van start gaan. Bij gemeenten lekt het geld weg naar het sociale domein, ontwikkelaars willen een aantrekkelijke businesscase en burgers en bedrijven zitten niet te wachten op lastenverzwaring. Een structurele oplossing kan dan een fonds zijn, maar dat gebeurt vaak met incidentele middelen.

Uitdrukken in maatschappelijke waarde

Als gemeente kun je alleen extra publieke middelen inzetten als die in balans zijn met de beoogde maatschappelijke opbrengsten van de gebiedstransformatie. Die opbrengsten zijn moeilijk in geld uit te drukken. Het gaat dan bijvoorbeeld om betere stedelijke kwaliteit, woongenot, leefbaarheid, veiligheid, benutting van stedelijke voorzieningen of verhoging van de koopkracht.
Wat doe je dan met hardnekkige tekorten die blijven bestaan na optimalisatie door gemeente en markt? Dan kun je op regionaal niveau bekijken wat je voor elkaar kunt betekenen. En misschien is een meer structurele rol van het Rijk nodig. Daarvoor moet helder zijn uit welke componenten dat hardnekkig tekort bestaat en waar deze neergelegd kunnen worden.