Flexibele planvorming: sturen op speelruimte

Bij steden in transitie passen flexibele ruimtelijke regels. Maar het is vaak lastig speelruimte te creëren in een stelsel waarin rechtszekerheid en uitvoerbaarheid centraal staan. Daarnaast willen overheden blijven sturen op kwaliteit van plan en proces. De Omgevingswet is daarom veelbelovend, maar vooralsnog toekomstmuziek. In de themasessie Flexibele planvorming verkent jurist Albert Jan Meeuwissen tijdens de programmadag Stedelijke Transformatie hoe flexibiliteit mogelijk is onder de huidige wetgeving.

“De beste manier om chaos te veroorzaken, is alles te regelen.” Met deze toepasselijke quote van filosoof Karel Boullart trapt Meeuwissen zijn ochtendsessie af. Hij houdt de filosofische sfeer nog even vast wanneer hij betwijfelt of een bestemmingsplan eigenlijk wel een echt plan is. Hoe realistisch is het om vast te leggen hoe een stukje stad er over 10 of 15 jaar uitziet? “Een bestemmingsplan is in feite een juridisch toetsingskader voor de uitvoering van ideeën. Met een flexibel of globaal opgezet bestemmingsplan bied je ruimte aan het initiatief en vergroot je de kans dat goede ideeën werkelijkheid kunnen worden.” Vervolgens verduidelijkt Meeuwissen dat een globaal bestemmingsplan ruimere bestemmingen bevat waarbinnen qua bouwen en gebruik meer mag, terwijl een flexibel plan de mogelijkheid biedt af te wijken van een vooraf bepaalde ‘basisbestemming’.

Wendbaarheid binnen de Wro

Meeuwissen, jurist en adviseur omgevingsrecht bij BügelHajema Adviseurs, evalueert tijdens de themasessie eerst de wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht: twee vertrouwde mogelijkheden voor flexibiliteit en globaliteit die de Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt. Met een uitwerkingsplicht krijgt een gebied wel een bestemming toegekend, maar nog zonder rechtstreekse bouwtitel. Die ontstaat pas wanneer het college een uitwerkingsplan vaststelt, wanneer de bouwplannen zijn uitgekristalliseerd.
Met een wijzigingsbevoegdheid is er direct een bouwtitel, maar kan het college de bestemming in een later stadium nog wijzigen. Het regelen van het kostenverhaal en het aanvragen van hogere waarden kunnen in beide instrumenten (deels) worden uitgesteld. De uitgebreide procedures voor een wijzigings- en uitwerkingsplan zijn volgens Meeuwissen nadelig en zeker voor urgente stedelijke transformatieprojecten. Ook is de open normstelling alleen mogelijk met objectief begrensde criteria en in combinatie met een appellabel besluit, waartegen beroep bij de bestuursrechter mogelijk is.

Van middel- naar doelvoorschriften

Meeuwissen vraagt tijdens de themasessie de aanwezigen te ‘doeldenken’, zodat initiatiefnemers de ruimte krijgen om creatief naar middelen te zoeken. “Het opnemen van doelregels betekent in veel gevallen het werken met open normen. Dus niet de rooilijnen en bouwhoogtes tot op de centimeter vastleggen. Maar je kunt bijvoorbeeld wel eisen dat een project aansluit bij de bestaande bebouwing.” Doeldenken kan zich ook uiten in effectregels, waarmee je geur- of geluidsnormen direct in het bestemmingsplan opneemt. Zo vul je niet vooraf al in wat dat voor de functietoedeling betekent. “Probeer vooral aan te geven wat echt niet mag, in plaats van wat wel”, zegt Meeuwissen. “Al kan dat best lastig zijn. Je kunt ook omschrijven wat is toegestaan, maar zorg dan voor afwijkingsmogelijkheden of flexibiliteitsbepalingen die zoveel mogelijk verwijzen naar het doel.”

‘Krimpfolie’ moeten gemeenten uit de weg gaan, vindt Meeuwissen, al is dit voor veel juristen en planologen een reflex die moeilijk te weerstaan is. Met ‘krimpfolie’ creëer je een star bestemmingsplan dat nauwelijks méér toestaat dan wat er feitelijk aan functies en gebouwen is. Maar is een gedetailleerde functiedeling wel te rechtvaardigen, bij commerciële en maatschappelijke dienstverlening? Uit de uitspraak van het Europese Hof van Justitie bij het onlangs verschenen arrest ‘Visser Vastgoed – Appingedam’ blijkt namelijk dat het opnemen van brancheringsregels in de detailhandel niet zomaar is toegestaan. “Stel jezelf de constant de vraag tot welk detailniveau je in een planologische regeling wil gaan”, adviseert Meeuwissen, “en ga na wat je moet en überhaupt mag regelen.”

Stimulerend sturen in planvorming

Aanwezigen tijdens de themasessie vinden het een goed idee eerst de sturingsambitie vast te leggen, nog vóór de juridische planvorming. Juist tijdens de fase van idee en initiatief kan een gemeente de ontwikkeling van een stukje stad stimuleren. Met een ruimtelijk kader kan de gemeente initiatiefnemers uitnodigen om passende plannen te bedenken. Dit kan volgens de aanwezigen de ideale opmaat zijn naar een bestemmingsplan. Gemeenten kunnen volgens Meeuwissen, los van het bestemmingsplantraject, een sturende invloed hebben door:

1. Werken aan bewustwording, door actief en beeldend te informeren over beleid en regelgeving.
2. Partijen overtuigen via participatie en uitnodigingsplanologie (zoals met een ruimtelijk kader)
3. Afspraken vastleggen in de vorm van overeenkomsten en convenanten.

Een voorbeeld van ‘speels sturen’ in stedelijke transformaties is afkomstig uit Amsterdam. In het Cruquiusgebied, dat de komende jaren transformeert van een industriegebied naar een werk- en woongebied, heeft de stadsdeelraad spelregels en een spelregelkaart vastgesteld. Die vormen het beleidsmatige kader waarbinnen het gebied zich kan ontwikkelen en maken de gemeentelijke uitgangspunten en ambities inzichtelijk. Als nieuwe initiatieven zich aandienen, neemt de gemeente eerst een principebesluit. Daarna volgen een privaatrechtelijke overeenkomst en een bestemmingsplan.

Speelruimte binnen de Chw

De spelregels van het Cruquiusgebied kwamen tot stand binnen het experiment ‘flexibele bestemmingsplannen’ dat werd begeleid door Platform31. De Crisis- en herstelwet (Chw) biedt ook volop mogelijkheden om nu al flexibel en globaler te bestemmen, onder meer op de door Meeuwissen beschreven manieren. De jurist zegt dat “de thematische reikwijdte van Chw-plannen groter mag zijn, beroepsprocedures zijn verkort en dat gemeente vrijer kunnen werken met open normen en beleidsregels. Ook is het binnen de Chw mogelijk om aan vergunningsvrije bouw- of gebruiksrechten een meldplicht te koppelen. Dat geeft een gemeente inzicht en vergemakkelijkt de handhaving, terwijl een vergunningsprocedure wordt vermeden.” Zowel Meeuwissen als de aanwezige ervaringsdeskundigen zijn overtuigd dat in complexe stedelijke transformatieprojecten flexibiliteit vroeg of laat van pas komt. En dan biedt een ‘experimenteerstatus’ binnen de Chw ‘best aardige’ mogelijkheden.