CPB: Meer bouwlocaties maken woningbouw beter betaalbaar (als de provincie op afstand blijft)

Om de betaalbaarheid van wonen te verbeteren, moet het aantal bouwlocaties worden uitgebreid. Dat is één van de belangrijkste conclusies van het Centraal Planbureau (CPB) na onderzoek naar het bouwproces van nieuwe woningen. “Ook hebben provincies vaak een remmend effect op de woningbouw”, zegt CPB-onderzoeker Thomas Michielsen. “Daarom kunnen zij zich beter beperken tot hun faciliterende rol.”

Gemeenten hebben te weinig prikkels om met bouwplannen voor nieuwe woningen in te stemmen, provincies zijn te kritisch in uitleggebieden en hoge eisen aan de kwaliteit van de woningen en de locatie maken snel bouwen nog ingewikkelder. Dat zijn de hoogtepunten uit het rapport Bouwproces van nieuwe woningen van het CPB. Daarvoor deden de onderzoekers onder andere 24 diepte-interviews met gemeenten, provincies, woningcorporaties, vastgoedbeleggers en projectontwikkelaars, om te kijken hoe het aanbod van nieuwe woningen tot stand komt en welke economische factoren daarbij een rol spelen.
“Gemeenten hebben te weinig profijt van bouwen, maar nemen wel de beslissingen of er gebouwd wordt”, ziet onderzoeker Thomas Michielsen. “Zij hebben vooral binnenstedelijk weinig grond en voelen niet altijd een prikkel om nieuwbouw te versnellen. Daarbij laten ze ruimtelijke kwaliteit zwaar wegen en daarmee voldoen ze precies aan wat een bepaalde groep bewoners van hen verwacht.” Gemeenten laten zich bij dit soort beslissingen teveel leiden door de verkeerde doelgroep; juist degenen die een betaalbare woning nodig hebben, worden te weinig gehoord. “Ambtenaren en wethouders geven aan dat ze vooral bewoners aan hun bureau krijgen die bezorgd zijn over hun uitzicht of woningwaarde, in plaats van mensen die bijvoorbeeld vragen waarom een bouwproject zo langzaam van de grond komt”, zegt de onderzoeker. “En dat beïnvloedt natuurlijk hun keuzes.”

Zelf onderzoek uitvoeren

Bouwen op uitleglocaties kan zorgen voor minder kosten en snellere resultaten. Ontwikkelaars willen graag buitenstedelijk bouwen en dit is ook dé plek waar de gemeente nog veel planbaten kan opstrijken. Voordat zo’n ontwikkeling kan starten, moet de provincie toetsen of de woningbehoefte die het plan vervult niet binnen het stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. En de provincie mag zelf bepalen aan welke maatstaven ze dit toetst. “Het is heel duidelijk dat het Rijk en de provincies de voorkeur geven aan bouwen op stedelijke locaties”, zegt Michielsen. “Meerdere gesprekspartners gaven aan dat ze de provincie te kritisch vinden en dat zij de woningvraag te laag inschat; het moet binnenstedelijk passen. Daardoor wordt er niet, later of minder gebouwd.” Provincies stellen op hun beurt dat gemeenten de ruimte voor nieuwbouw nog niet volledig benutten en dat de provinciale kaders dus niet zo beperkend zijn als gemeenten ervaren.
In de praktijk hoeven provincies vaak niet eens een formele rode streep te overwegen; vaak worden plannen niet ingediend als de kans op toestemming klein is. Toch ziet Michielsen mogelijkheden voor gemeenten om de kans op provinciale toestemming te vergroten. “Gemeenten kunnen met eigen marktonderzoek naar woningbehoeften of huishoudensprognoses de provincie soms wél overtuigen, zo zagen we in ons onderzoek. Je kunt bijvoorbeeld ook in een vroeg stadium bewoners betrekken bij de plannen. Laat zien dat je écht luistert naar hun wensen en behoeften.” Dit soort procedures schrikt veel gemeenten nog af. “Van een woningcorporatie hoorden we dat de angst van gemeenten voor inspraak groter is dan de problemen die bewoners zelf aandragen. Er wordt ook te groot gedacht over de organisatie, terwijl je met een avondje inspraak in een buurtcafé al grote stappen maakt.”

Versnellen met helderheid

De gemiddelde omvang van bouwprojecten is kleiner geworden de afgelopen jaren en dat maakt het moeilijker om de plussen en de minnen in hetzelfde woningbouwproject weg te strepen, ziet Michielsen. “Groter denken kan de financiële haalbaarheid vergroten. Daarbij kunnen gemeenten een heffing op planbaten introduceren bij niet-eigendom, dus meer geld vragen als je geen eigen grondbezit hebt. Ook kun je minder hoge kwalitatieve eisen stellen”, stelt de onderzoeker. Of, zoals in het voorbeeld van Woerden, de onderhandelingstijd verkorten door niet alle maatschappelijke doelstellingen binnen hetzelfde project even zwaar te laten wegen. “Voor ontwikkelaars is het sowieso niet altijd duidelijk waarop de gemeente uiteindelijk wil uitkomen bij alle thema’s die allemaal op de onderhandelingstafel komen – of waarop ze hun eisen baseren. Een heldere toekomst- en structuurvisie helpt de onderhandelingstijd verkorten door een aantal eisen tevoren vast te leggen, zoals het percentage sociale huurwoningen of de welstandseisen in een bepaalde wijk. Schep heldere kaders, dan heeft de ontwikkelaar duidelijkheid en bespaar je tijd. En houd, waar mogelijk, het bestemmingsplan flexibel. Wanneer het aantal woningen of de uitvoering verandert, hoef je daardoor niet de hele formele procedure opnieuw te doorlopen.”

Hand in eigen boezem

Gemeenten hebben volgens Michielsen niet altijd door wat de rekensom voor ontwikkelaars en beleggers is bij een stapeling van eisen. “Ze denken soms dat ontwikkelaars bakken met geld hebben en bakken met geld verdienen. Maar ontwikkelaars hebben last van minder personeel in de bouwsector en met stijgende lonen en materiaalkosten.” Over de kosten en baten mag daarom ook meer openheid aan de onderhandelingstafel volgens de onderzoeker. En niet alleen ontwikkelaars kampen met een capaciteitsprobleem, zag Michielsen. Hij vindt vooral het capaciteitsprobleem bij gemeenten zorgelijk. “We horen dat mensen worden weggekocht bij gemeenten. Maar gemeenten zijn cruciaal voor de woningbouw. Als je daar deskundigen wegkaapt, kan dat voor de gehele bouwketen ongunstig uitpakken. De overheid moet daarom meer doen om juist deze mensen te behouden.”
Naast meer investeren in eigen personeel, vindt Michielsen ook dat gemeenten soms even meer genoegen mogen nemen met minder. “Een project hoeft niet altijd direct ten bate van de gemeentelijke eisen te zijn. In Noordrijn-Westfalen zagen we bijvoorbeeld al eerder dat ontwikkelaars hier opbrengsten uit het ene project gebruiken om een minder rendabel project op een andere plek wel haalbaar te maken. Zo kun je ergens alleen koopwoningen laten bouwen om elders sociale huurwoningen mogelijk te maken. Je moet daarvoor wel investeren in een goede relatie voor de langere termijn met je ontwikkelaar.”