Kavelruil doorbreekt stilstand (en niet alleen in theorie)

Bij veel versnipperd eigendom kan stedelijke kavelruil uitkomst bieden. Dit onderdeel van de toolbox voor gebiedsontwikkeling vormt een goede stimulans voor het gesprek tussen eigenaren onderling of samen met de gemeente. En niet alleen in theorie: bij het Stimuleringsprogramma Stedelijke Kavelruil (SSKR) en bijpassende pilotprojecten zijn veelal positieve reacties te horen. In de deelsessie Stedelijke Kavelruil presenteert Yves de Boer, voorzitter van de klankbordgroep, de lessen en reflecties van het SSKR.

Bij stedelijke kavelruil bepalen de grondeigenaren zelf, op vrijwillige basis, hoe hun woon- en leefomgeving eruit komt te zien. Daarvoor kunnen ze van eigendom ruilen om een betere verdeling of inrichting te krijgen. Daarbij maken zij ook zelf een plan voor hun gebied, de gemeente blijft hier op afstand. Vooral het proces voor een eventuele ruiling kan heel waardevol zijn om een transformatie van de grond te krijgen. Kavelruil moet namelijk vooral mensen samenbrengen en laat ze met elkaar in gesprek gaan: hoe halen we samen het beste uit dit gebied? De regeling is in de aankomende Omgevingswet vastgelegd. De oude kavelruilregeling is dus anders dan ruilverkaveling. De ruilverkaveling ging alleen op in een landelijk gebied en daar had de ruil van kavels een verplichtend karakter, bij stedelijke kavelruil is elke ruilactie vrijwillig.

Bij stedelijke kavelruil gaat het ook niet zozeer om een simpele ruil tussen twee eigenaren van bestaande kavels, maar om een ruil tussen meerdere eigenaren. Zij kunnen daarbij ook besluiten om kavelgrenzen te verleggen, waardoor nieuwe kavels ontstaan. Voor grondeigenaren kan het aantrekkelijk zijn om de grenzen van hun gronden te herschikken of om gebouwen te ruilen, zodat zij zich op een meer geschikte locatie kunnen vestigen. Dat klinkt allemaal leuk in theorie, maar werkt het ook in de praktijk? Het Stimuleringsprogramma Stedelijke Kavelruil, een samenwerkingsverband van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Kadaster, ging op onderzoek. Vanaf 2017 is in het kader van het programma in meerdere pilotprojecten stedelijke kavelruil actief toegepast. De projecten varieerden van het aanpakken van winkelleegstand tot het transformeren van een bedrijventerrein en het opnieuw inrichten van een recreatiepark. Ook werd bijvoorbeeld in Delfzijl leegloop in een wijk getackeld: kun je door herschikken eigendom weer vitaal krijgen?

De noodzaak voelen

De eerste daadwerkelijke ruilacties zijn aanstaande, vertelt De Boer bij de deelsessie. “Het is een proces van lange adem en gaat over verschillende bestuursperiodes heen.” Volgens De Boer is voor stedelijke kavelruil dan ook continuïteit nodig, boven is ieder proces van kavelruil uniek. Een snelle, eenduidige methode ligt daarom niet in het verschiet. De Boer vertelt wel dat bij de pilotprojecten duidelijk is dat partnerschap, vakmanschap en synergie altijd centraal staan. “Vakmanschap is vaak aanwezig, voor partnerschap is de bestuurlijke houding cruciaal.”

Ook is een sense of urgency voor het gebied is essentieel. Als bestuurder moet je daarvoor ook de belangen van de andere partijen willen kennen en vertrouwen opbouwen. De noodzaak benadrukken kun je bovendien doen door bijvoorbeeld de toekomstige meerwaarde te laten zien in financieel en maatschappelijk opzicht. Alleen als het na lang proberen echt niet lukt om de partijen op een lijn te krijgen, val je als overheid terug op je formele rol en kun je desnoods overgaan tot een geborgde vorm van een verplichte ruilovereenkomst, adviseert De Boer.

Overheden kiezen soms voor andere oplossingen dan kavelruil, zoals bouwclaims of regelen zaken via kostenverhaal. Maar dat heeft volgens De Boer meer nadelen dan stedelijke kavelruil. “Een bouwclaim maakt een toekomstige ontwikkeling vaak ingewikkelder en bij kostenverhaal alleen heb je geen stok achter de deur. Kavelruil en kostenverhaal moeten in samenhang plaatsvinden.”

Tips voor de praktijk

De inzichten vanuit de pilots koppelt het Stimuleringsprogramma Stedelijke Kavelruil terug aan het Rijk. Zo wordt bijvoorbeeld aanbevolen om middelen beschikbaar te stellen om kavelruil op te starten. Ook helpt het bijvoorbeeld als gemeenten een raamwerk hebben dat wettelijk geborgd is. Het Rijk moet wel ruimte geven om de randen op te zoeken, zoals in Crisis- en Herstelwet.
Daarnaast heeft De Boer ook tips voor gemeenten die werk willen maken van kavelruil:

• Wees flexibel in je rol en bepaal op elk moment in het proces in welke rol je optreedt.
• Ga open in gesprek, wees uitnodigend en zo concreet mogelijk en plaats geen stip aan de horizon, maar een zo helder mogelijk perspectief. Dan kun je ook betrouwbaar zijn.
• Doe je huiswerk goed: onderzoek concreet de mogelijkheden voordat je echt start, zodat je ook weet waar je wilt eindigen. Besteed ook aandacht aan de wervende en inspirerende kant; de effecten die je wilt bereiken.
• Investeer in het proces, bijvoorbeeld door een onafhankelijke procesbegeleider of oliemannetje in te zetten.
• Onderken de belangen en vaardigheden van je gesprekspartners.
• Zet de formele juridische instrumenten alleen in als het op vrijwillige basis echt niet lukt.
• Schaar de koepels (VNG, IPO, UvW) aan je zijde.

Dit verslag is geschreven door Renée Veldkamp (gemeente Nijmegen).