Instrumenten mixen: sturen binnen stedelijke transformatie

Welk type aanpak en alliantie zijn nodig om gebieden succesvol te transformeren? Onderzoekers van de TU Delft vertellen tijdens de programmadag Stedelijke Transformatie over een mix van instrumenten die zowel op harde als zachte wijze sturing geven aan de betrokken partijen. Daardoor hoeven gemeenten zich niet blind te staren op de financiën om ontwikkelingspartijen over de brug te krijgen, maar kunnen zij mogelijkheden vinden in de hoek van samenwerking en verbinding.

Sturen op stedelijke transformatie: hoe doe je dat als gemeente? De TU Delft onderzocht allerlei instrumenten die publieke partijen helpen om de samenwerking met de markt te verbeteren en zo transformatie te realiseren. De resultaten van dat onderzoek staan in het rapport Gebiedstransformaties: Ruimte voor durf en diversiteit. Volgens Wouter Jan Verheul gaat het in essentie om een mix van verschillende instrumenten. “Dat zorgt voor vertrouwen. De exacte zekerheden zitten misschien in de reguleringen, maar het vertrouwen zit vooral in de verbindingsrol van de gemeente. Daarbij helpt het om elkaars agenda te kennen.”

Harde en zachte sturing

Verheul werkt tijdens de deelsessie met een schema met vier verschillende rolopvattingen bij sturen: reguleren en stimuleren is de harde sturing, met juridische en financiële instrumenten, maar door richting geven en verbinden kunnen overheden ook met de zachte hand sturen. Deze laatste vorm van sturen zorgt voor het vertrouwen dat zo hard nodig is om tot de concrete afspraken te komen. Zachte sturing draait immers om het relationele aspect. Door richting te geven kan een gemeente duidelijk vertellen waar ze voor staat en wanneer ze investeert, en daardoor weet de markt beter waar hun mogelijkheden en perspectieven liggen. Ook het verbinden is een vorm van zachte sturing, bijvoorbeeld door middel van ketensamenwerking of door het selecteren van private ontwikkelpartners met een maatschappelijke visie op het gebied. Door te verbinden wordt het benodigde organiserend vermogen bij stedelijke transformaties vergroot.

“Als een gemeente de marktpartijen een bepaalde richting op wil sturen, dan doen ze dat vaak via de harde kant”, zegt Verheul. “Ze kijken bijvoorbeeld naar de grondeigenaar, waar de spoorlijn loopt en hoeveel geld er is. Op die manier worden de mogelijkheden voor transformatie in dat gebied kleiner. Uiteindelijk gaat het erom of marktpartijen investeren in lastige gebiedstransformaties en wel op zo’n wijze dat ze zoveel mogelijk bijdragen aan de gestelde maatschappelijke doelen. De risico’s waar marktpartijen tegenaan lopen (zoals onrendabele toppen, maar ook onduidelijkheid, gebrekkige steun of te veel regels) kunnen gereduceerd worden door de juiste instrumentenmix.”

Het benutten van instrumenten

Gemeenten kunnen risico’s volgens Verheul goed reduceren met een juiste mix van instrumenten. Zo moeten overheden in de samenwerking gebruikmaken van durf, en instrumenten en bevoegdheden benutten, en van diversiteit, door het aangaan van unieke allianties. De Amerikaanse stad Seattle is volgens Verheul een goed voorbeeld van een stad die op een slimme manier gebruikmaakt van haar bevoegdheden bij binnenstedelijke verdichting. Dit doen ze door middel van een up-zoning-regeling waarbij private partijen een bijdrage leveren voor de realisatie van publieke voorzieningen. In ruil daarvoor krijgt de private partij extra ontwikkelmogelijkheden, bijvoorbeeld het optoppen van een bouwformule – de zogenaamde air rights.

In Nieuwegein wordt gewerkt met een andere noviteit: een gebiedsfonds waarin de gemeente, provincie en ontwikkelaars allemaal geld inleggen voor ontwikkeling van de openbare ruimte. Zo gaat een klein percentage van de vrij-op-naamprijs naar het gebiedsfonds en wordt betaald zodra de bouwvergunning verleend is. Dat schept zekerheid voor de gemeente die weet dat er geld binnenkomt voor het gebied. Dit voorbeeld getuigt volgens Verheul van durf én van diversiteit. “Het is een unieke alliantie tussen overheid en ontwikkelaars.”

Sturen op alliantievorming of financiële prikkels

De gemeente Hilversum plukt op haar beurt de vruchten van vroegtijdige alliantievorming. “We begonnen in een vroeg stadium met verbinden en visievorming door met alle betrokken partijen in gesprek te gaan: van bewonersgroepen en duurzaamheidsorganisaties tot investeerders en ontwikkelingspartijen. Dit vergrootte het draagvlak, iets waar alle partijen baat bij hebben”, vertelt Marije Drost van de gemeente. Deze vroege investering in samenwerking en alliantievorming zorgt voor vertrouwen en perspectief bij het gehele transformatieproces. De gemeente faciliteert het proces met de inzet van een externe procesbegeleider en houdt de wijkoverstijgende belangen in de gaten.
In Amsterdam wil de gemeente nieuwe betaalbare woningen en bijbehorende sociale voorzieningen realiseren in monofunctionele werkgebieden. Maar dat is nog een flinke uitdaging, vertelt Sabine ten Brinke van de gemeente. “Wij willen niet wachten totdat partijen in het gebied gaan transformeren en voelen de urgentie om aan de slag te gaan. Maar we hebben wel de markt nodig.” Maar de private partijen voelen door de goedlopende kantoren- en bedrijvenmarkt in Amsterdam niet zoveel haast als de gemeente bij het investeren in die transformatie naar betaalbare woningen en voorzieningen. De gemeente kan wel willen sturen via de zachte kant, maar daarmee komt de markt niet snel genoeg in beweging. Hierbij kan een harde sturing mogelijk wel de transitie in beweging te zetten.

Legitimiteit van instrumenten

Tijdens de deelsessie blijkt dat gemeenten zoeken naar de beste manieren van alliantievorming. Ook is er behoefte aan meer praktijkvoorbeelden van nuttige instrumenten. Verheul adviseert overheden zich meer te verdiepen in wat allemaal mogelijk is en experimenten op te zetten. Daarnaast kunnen zij met een korte checklist bepalen welk instrument bruikbaar is en legitiem:

1. Werkt het? Is het instrument effectief?
2. Mag het? Is de inzet van het instrument juridisch op deze plaats toegestaan?
3. Past het – bijvoorbeeld in het coalitieakkoord?
4. Hoort het? Vindt de bevolking de aanpak ook aanvaardbaar?