Hoe ontstaan onrendabele toppen?

Maar liefst driekwart van de gemeenten rekent op publieke tekorten bij stedelijke transformatieprojecten. Ook ziet bijna de helft private tekorten bij die gebiedsontwikkelingen. Gemiddeld loopt het publieke tekort op tot zo’n 19 miljoen euro per project; omgerekend zo’n 13.000 euro publiek tekort per woning. Dat berekende Rebel in opdracht van het programma Stedelijke Transformatie. Tijdens de programmadag in Ede vertelde Damo Holt (Rebel) samen met collega Liesbeth van Walsum waardoor die onrendabele toppen ontstaan en wat mogelijke aanpakken zijn.

Onrendabele toppen zijn een pijnlijk, maar veelvoorkomend fenomeen voor gemeenten. Maar volgens Damo Holt moet dit geen zwart-witdiscussie zijn. “Tijdens de vorige themasessie in juni benoemde ik al de kleur grijs, want onrendabele toppen en hun veroorzakers kunnen veranderen. Er zijn door de tijd heen niet alleen onzekerheden en risico’s, maar ook kansen.”
Afgelopen zomer deed Rebel onderzoek naar de veroorzakers van onrendabele toppen en ondervroeg daarvoor 30 gemeenten die met hun projecten deelnemen aan het programma Stedelijke Transformatie. “We wilden een diagnose stellen en komen tot een receptuur voor het omgaan met onrendabele toppen bij stedelijke transformatieprojecten”, vertelt Holt. “In welke mate zijn ze er, waardoor worden ze veroorzaakt en wat is eraan te doen?” Bij het onderzoek heeft Rebel op de representativiteit gelet; het aantal en type projecten geeft voldoende basis om uitspraken te doen. “De meeste projecten van de bevraagde gemeenten zijn nog in de initiatieffase of planfase en ongeveer de helft denkt dat het project binnen tien jaar is gerealiseerd, de andere helft na tien jaar. In vrijwel alle gevallen is er sprake van versnipperd eigendom, wat logisch is omdat er ook veel gemengde functies in de projecten voorkomen.” De projecten waarover de gemeenten informatie toestuurden (in totaal 18 van de 30) moeten samen zo’n 25.500 woningen opleveren. Ten minste, als het lukt om een veelvoorkomende onrendabele top te overbruggen.

Pijn op privaat en publiek vlak

Rebel vroeg de gemeenten onder andere of zij dachten dat er private tekorten waren op de projecten: komen ontwikkelaars wel uit de kosten? “Bijna de helft ziet een dreigend tekort op de private grondexploitatie”, zegt Holt. “Een derde ziet daar geen tekort en voor 20 procent is het onduidelijk. Bij die private tekorten gaat het bij een grote meerderheid in ieder geval om gebouwd parkeren; kosten voor sloop en sanering komen op de tweede plaats. Ook geldt dat het te realiseren programma (bijvoorbeeld sociale huur, maatschappelijke voorzieningen) en duurzaamheidseisen een flinke druk kunnen leggen op de grondexploitatie.” Volgens Holt zijn deze uitkomsten niet verwonderlijk. “Maar dat het aandeel van projecten met private tekorten zo hoog worden ingeschat, is heftig. Toch gaan wel ontwikkelaars ermee aan de slag. Maar er moet dus wat gebeuren voordat ze gerealiseerd kunnen worden.”

Aan de publieke kant ziet bijna vier op de vijf gemeenten een tekort. “Bij elk project met ingeschatte publieke tekorten, gaat het in ieder geval om kosten voor de openbare ruimte. Daarna volgen de plankosten, gebieds-, ondergrondse en hoofdinfra en sloop of sanering – om gebieden vrij te maken zodat daar ontwikkeling mogelijk is.” Maar volgens Holt is het nog maar de vraag of al deze kosten écht een tekort moeten opleveren. “Je moet eerst weten waar het pijnpunt zit. Op welk schaalniveau zit het veronderstelde tekort? Is dat op het niveau van de kavel, het gebied of wordt dit eigenlijk veroorzaakt door investeringen die eerder stadsbreed zijn? Zijn er te weinig opbrengsten op kavelniveau? Kijk dan of het programma aangepast kan worden, of knip een project op en pak eerst de rendabeler delen. Misschien kan de borging van een langetermijnomzet (als deze bijvoorbeeld ook een bouw- of beleggingspoot heeft) de marktpartij toch in beweging brengen. Het pijnpunt zit vaak in de toerekening van kosten die verder gaan dan alleen het gebied zelf, waaronder infrastructuur.”

Makkelijker praten

Tijdens de themasessie ontvlamt een korte discussie of bijvoorbeeld alle plankosten toe te rekenen zijn. “Dat is altijd lastig. De uren die de gemeente maakt, hoef je niet strikt alleen toe te rekenen aan het project. Daarom vormt dit altijd een discussiepunt”, aldus de adviseur. “Door de crisis zijn ook veel projecten in de klad geraakt. Er werd echter juist heel veel aan gewerkt om het toch te behandelen of vlot te trekken. Ook bij de gemeente. Soms bleek later dat in plaats van 20.000 euro kostenverhaal uiteindelijk wel 400.000 euro doorgerekend moest worden. Doe je dat niet, dan is het formeel zelfs mogelijk een vorm van ongeoorloofde staatssteun.” Holt zegt dat gemeenten hierover ook open en eerlijk moeten communiceren met partners: “Transparantie is nodig als je met elkaar eruit wil komen en financiële afspraken wil maken.”

Rebel deed ook onderzoek naar de publieke opbrengsten bij gebiedsontwikkeling. Het pijnpunt zit daar dat de grondopbrengsten makkelijk naar algemene beleidsdoeleinden gaan. “Maar eigenlijk wil je die gewoon in het gebied kunnen stoppen, wat vaak nodig is om de benodigde investeringen voor het gebied ook zeker te stellen”, zegt Holt. “Je ziet daarom steeds vaker dat gemeenten denken in termen van een gebiedsexploitatie, zodat de opbrengsten vanuit het gebied, via de erfpachtconversie, grondverkoop en kostenverhaal, ook ten behoeve van het gebied komen. Dat maakt het makkelijker praten met marktpartijen, omdat zij zien dat de gemeente ook zelf investeert in het gebied en dat hun bijdragen aan het gebied verzekerd zijn. Dat betekent namelijk direct meerwaarde voor hun projecten.”

Wat doen gemeenten? En wat kunnen ze?

Om tekorten teniet te doen, kijken partijen of ze bijvoorbeeld de vereisten vanuit publieke zijde kunnen aanpassen, of een deel daarvan volledig voor eigen rekening nemen. “En of ze het programma kunnen optimaliseren”, vertelt Holt. “Meer ruimte voor meer dure of minder goedkope woningen trekt bijvoorbeeld de businesscase op.” Globaal ziet Holt drie oplossingen voor onrendabele toppen:

1. Extra geld, meer verdienpotentie
2. Investeringen omlaag of verschuiven
3. Publieke middelen inzetten

De helft van de oplossing ligt volgens Holt niet zozeer in financiële maatregelen. “Je kunt bijvoorbeeld sleutelen aan een betere samenwerking met meer synergie. Maar bovenal is zeker het aanpassen van de parkneernorm een reële mogelijkheid, want hier ligt vaak een groot probleem. Dan moeten er wel goede alternatieven worden aangeboden; alternatieve vormen van mobiliteit. Ook denk ik dat gemeenten nog niet genoeg uit de kostenverhaaldiscussie halen. Want daar zit nog wel de nodige ruimte. Dat werkt echter alleen als eerst het privaat tekort is getackeld.” Holt biedt de aanwezigen een zogenoemd ‘afpelschema’ met een volgorde van handelen om onrendabele toppen te overbruggen. “Het is eerst een optimalisatie van het plan, zaken herzien en dan middelen inzetten.”