Gezocht: actief grondbeleid

Bij binnenstedelijke gebiedstransformaties horen grote investeringen en lange terugverdientijden. Dat levert een aanzienlijk risicoprofiel op. Toch willen veel gemeenten transformatieprojecten vooral via passief grondbeleid realiseren. Matthijs Witting onderzocht samen met TwynstraGudde actief versus passief grondbeleid. Tijdens het derde jaarcongres Stedelijke Transformatie deelde hij de verrassende onderzoeksresultaten en begeleidde Claudia Hanemaaijer een discussie over de rol van de overheid bij transformatieprojecten.

Het belang en de acceptatie van actief grondbeleid nemen weer toe, vertelt Matthijs Witting in Amersfoort. “En dat actieve grondbeleid is hard nodig om de huidige ruimtelijke ordeningsproblematiek het hoofd te bieden.” Voor de economische crisis voerden gemeenten nog veelvuldig actief grondbeleid. Zo kwamen ontwikkelingen op gang, hadden gemeenten sturing en konden ze alle gemaakte kosten verhalen – actief grondbeleid leverde vaak zelfs forse winsten op. De economische crisis heeft deze winsten echter doen verdampen, verschillende gemeenten stonden financieel op omvallen door verliesgevend grondbezit.

Daardoor werd actief grondbeleid enige jaren zelfs taboe. Bovendien kregen gemeenten door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) ook mogelijkheden om ontwikkelingen te sturen en de kosten te verhalen zónder actief grondbeleid. Het compacte stadsbeleid vergroot nu het belang van binnenstedelijke gebiedstransformaties, die gepaard gaan met grote investeringen en lange terugverdientijden. Veel risico dus, en daarom zijn marktpartijen huiverig. Zij vragen om commitment van de overheid, bijvoorbeeld via actief grondbeleid.

Actief of passief?

Hoe actief grondbeleid zich van passief grondbeleid verschilt, blijkt uit het antwoord op de volgende vragen:

1. Wie bezit de waardestijging? (baatafroming = politiek dilemma)
2. Welke rol moet een gemeente vervullen? (democratische legitimiteit = politiek dilemma)
3. Wat is de beste manier om publieke doelen te realiseren? (sturingsmogelijkheden = praktisch dilemma)

Witting onderzocht deze verschillen, maar ook het grondbeleid van acht Nederlandse gemeenten. Waarom en wanneer wordt voor actief of passief grondbeleid gekozen? Uit zijn onderzoek blijkt dat er vaak sprake is van ad hoc-grondbeleid. Als gemeenten besluiten tot actief (situationeel) grondbeleid, dan vindt er vaak reactieve beleidsvorming plaats. Beleid wordt slechts opgesteld om de aankoop van grond te verantwoorden naar de gemeenteraad, terwijl proactieve beleidsvorming het ideaalbeeld is: beleid wordt vooraf opgesteld en leidt tot goede besluitvorming omtrent de eventuele aankoop van grond.

Volgens Witting is het verstandig om uitvoerende personen meer te betrekken bij de ontwikkeling van het grondbeleid. Zo kan het grondbeleid daadwerkelijk dienen als besluitvormingskader voor de eventuele aankoop van grond.

Het trilemma vraag om harde keuzes

Claudia Hanemaaijer, strategisch adviseur in vastgoed en gebiedsontwikkeling bij TwynstraGudde, besprak het rapport Klein land, grote keuzes als voer voor de latere groepsdiscussie. Zo vertelt ze dat de woningbouw voor een trilemma staat:

• Grondverkoop tegen marktprijzen
• Binnenstedelijk bouwen
• Meer betaalbare woningen

Een harde keuze is nodig, want er zijn drie ambities waarvan we er maar twee kunnen realiseren. Daarbij geldt dat er tot 2050 zo’n 1,4 miljoen woningen nodig zijn. Daarvan past slechts 35 procent in bestaand stedelijk gebied. Zonder koerswijziging (“Uitbreiden dus!”) worden er te weinig woningen gebouwd en bovendien vaak van het verkeerde type (“Dus te dure appartementen”). Uit het rapport blijkt dat het huidige overheidsbeleid onvoldoende scoort. Meer regie is nodig. Het ‘wat’ moet centraal worden bepaald, en het ‘hoe’ decentraal. Een actieve rol en een integrale blik zijn dus noodzakelijk, waarschuwt Hanemaaijer. “Hierbij is het belangrijk dat eerst een ontwikkelstrategie wordt bepaald, waarbij wordt gestreefd naar een integrale benadering. Dit bepaalt de mate van regie, geeft structuur en inzicht in het geheel en voorkomt verrassingen.”

Voer voor discussie

Aan de hand van zes stellingen start Hanemaaijer vervolgens een discussie over actief grondbeleid als de meest wenselijke rol van gemeenten bij gebiedsontwikkeling:

1. Stedelijke transformatie vraagt om actieve bemoeienis van gemeenten
2. Schoenmaker blijf bij je leest: de overheid moet zich niet mengen op de grondmarkt en niet bezighouden met projectontwikkeling
3. De ontwikkelstrategie wordt bepaald door het beleid
4. Alleen met actief grondbeleid komt de ontwikkelwinst ten goede aan de ruimtelijke transitie
5. Ook echte passieve grondpolitiek kent risico’s voor de overheid
6. Met passieve grondpolitiek krijgen we de ruimtelijke opgaven waar Nederland voor staat nooit gerealiseerd

Verrassend genoeg was er vaak consensus in de zaal over de benodigde rol van de overheid: actief! Meer regie vanuit het Rijk is daarbij nodig, maar gemeenten moeten zich ook meer bezighouden met gebiedsontwikkeling. “Ontwikkelaars nemen momenteel teveel taken op zich die idealiter door gemeenten worden uitgevoerd”, klinkt het vanuit de zaal. “De weifelachtige houding van gemeenten werkt speculatie in de hand en daardoor blijft er steeds minder financiële ruimte over om een gebied daadwerkelijk goed te kunnen (her)ontwikkelen. Grond wisselt soms wel vier keer van eigenaar voordat een ontwikkelaar het eindelijk in handen krijgt en in de tussentijd is een groot deel van de residuele waarde al in de zakken van handelaren verdwenen.”

“Gebiedsontwikkeling moet voor gemeenten niet alleen om geld draaien”, wordt ook gezegd. “Jarenlang was actieve grondpolitiek een soort melkkoe waardoor gebiedsontwikkeling geld opleverde, maar heel vaak is dat ook niet het geval en moet de overheid juist bijspringen. Dat is helemaal niet erg, want het garanderen van voldoende huisvesting en een goede ruimtelijke ordening zijn verantwoordelijkheden van de overheid. Dat mag ook best wat kosten; het hoeft niet altijd financieel uit te komen.” De bottomline vanuit de discussie is helder: alleen een actieve overheid kan de huidige ruimtelijke ordeningsproblematiek tackelen. Gemeenten moeten dus de regie nemen en geld vrijmaken voor gebiedsontwikkeling.