‘Eigendomsgevoelig’ transformeren: lessen uit onderzoek

Versnippering van het grondeigendom is een wezenlijk obstakel bij het realiseren van binnenstedelijke woningbouw. Het kan leiden tot dure en tijdrovende verwervingstrajecten die de haalbaarheid van de oorspronkelijke plannen beperken. “Als grondeigendom zo bepalend is voor stedelijke transformatie, dan moeten we weten wat grondeigenaren beweegt om al dan niet te verkopen”, stelt Fred Hobma (TU Delft). In de derde themasessie over versnipperd grondeigendom geeft hij de term ‘eigendomsgevoelig transformeren’ een toepasbare lading, op basis van relevant onderzoek.

De binnenstedelijke beperkingen van de bouwclaim

De handboeken schrijven in het geval van versnipperd grondeigendom het bouwclaimmodel voor, weet Hobma. Maar die theorie is gebaseerd op gebiedsontwikkeling buiten de stad. “Daar kun je éérst de plangrens trekken en vervolgens gaan verwerven. Ontwikkelaars verkopen hun grond aan de gemeente, die de percelen opnieuw indeelt aan de hand van het stedenbouwkundig plan. Als de grond bouwrijp is, verkoopt de gemeente de nieuwe percelen terug aan de ontwikkelende partijen, die het vastgoed realiseren.”

De crux zit hem volgens Hobma in de verwerving: de kosten van grond (vaak bebouwd) zijn in bestaand stedelijk gebied relatief hoog, waardoor de waardesprong na ontwikkeling klein of zelfs negatief wordt. “Verwerving kost in het algemeen meer tijd als er vele eigenaren bij betrokken zijn. Het gevolg is dat niet alle percelen (meteen) kunnen worden verworven. Daarom zien we bij stedelijke transformatie vaak dat de plangrens afhankelijk is van de mogelijkheden voor acquisitie. Dit alles maakt de grondexploitatierisico’s bij integrale binnenstedelijke gebiedsontwikkeling groot, zeker wanneer er sprake is van een grootschalige verwervingsopgave.”

‘Eigendomsgevoelig’ plannen

Hobma adviseert gemeenten om stedelijke transformaties ‘eigendomsgevoelig’ te plannen, gezien de grote invloed die de eigendomssituatie geeft. “Oók bij ontwikkeling door private partijen is dit relevant, omdat gemeenten hen vaak faciliteren door aanvullende percelen te kopen en zo een logische plangrens te bereiken. Enerzijds omdat de gemeente zo meedraagt in het risico en anderzijds omdat gemeenten beschikken over publiekrechtelijke instrumenten die ontwikkelaars niet hebben: het voorkeursrecht en onteigening.”

Hoe doe je dat, plannen met gevoel voor eigendom? “In elk geval niet door te graag en te snel te willen,” zegt Fred Hobma. “Onderzoekers op dit terrein waarderen het verwerven zonder plan als positief. Grondverwerving blijkt in de praktijk vaak een gevolg van toevallige mogelijkheden, zonder voorbedachte rade. Wil je toch forceren, dan loopt dat nou eenmaal sneller in de kosten.” Het is één van de inzichten die de onderzoeker aan de TU Delft destilleert uit drie relevante studies. “Onderzoeken die de moeite van het kennisnemen waard zijn. Het is zonde dat ze maar al te vaak in de bureaulades van specialisten blijven liggen.”

Verzetten of verkopen? Drie principes

Minstens zo belangrijk als gevoel voor eigendom, is transformeren met gevoel voor de eigenaar en diens belangen. Wat beweegt hem of haar om al dan niet te verkopen of te participeren in de ontwikkeling, wanneer en voor welke prijs? Uit de literatuur ontwaart Hobma een drietal principes.

1. Eigenaren zijn ‘kansberekenaars’
   Of eigenaren zich al dan niet tegen verkoop van hun grond, woning of bedrijf blijven verzetten, is meer een kwestie van verwachtingen dan van emotie. Eigenaren die inschatten dat ze geen kans maken tegen de macht van de overheid gaan over tot verkoop. Eigenaren die inschatten dat ze (samen met andere eigenaren) de plannen van de overheid kunnen tegenhouden, blijven weigeren hun grond te verkopen als ze daar geen duidelijk belang bij hebben.
2. Niet geld, maar alternatief is troef
   Veel eigenaren is het niet zozeer om het geld te doen, maar om vervangende grond, woning of bedrijfsruimte. Moet een bedrijf echt wijken, omdat inpassing niet mogelijk is, dan wijst onderzoek uit dat je het best een alternatieve locatie kunt bieden. Zo behoud je meer voortgang in het proces dan wanneer je inzet op compensatie met geld (en dus op vrijwillige verkoop of onteigening).
3. Het belang van duidelijkheid
   Hoe definitief de eigenaren de plannen van de gemeente inschatten, is van invloed op hun gedrag. Als ze de plannen als definitief inschatten, neemt de verkoopbereidheid toe. Hobma legt hierbij de link met de communicatie die vanuit het gemeentehuis wordt gevoerd. “Zolang je het houdt in de sfeer van mogelijkheden en verkenningen, zullen partijen eerder een afwachtende houding aannemen dan wanneer de gemeente met besluiten naar buiten komt.”

Deze drie principes helpen begrijpen of eigenaren er voor kiezen om vroeg, laat of niet verkopen. Eigenaren die een direct eigen belang hebben, zullen al vroeg willen meewerken. Dat belang kan een betere alternatieve locatie zijn, het zekerstellen van een pensioen of het omzetten van erfpacht in volledig eigendom. Late verkopers hebben geen direct eigen belang, maar het gevoel dat verkoop het best is van alle slechte opties. Beter dan een voortdurende onzekerheid en dreigende onteigening, waarbij nog slechts financiële compensatie kan worden verkregen. Eigenaren die niet verkopen zijn tevreden met hun huidige bedrijfslocatie, winnen niets door mee te werken en zien mogelijkheden om de ontwikkelplannen een halt toe te roepen.

Het belang van voordeel (≠ geld) en een eerlijk proces

Zowel Hobma als de ervaringsdeskundigen in de zaal onderstrepen het belang van zachte, maar fundamentele aspecten als rechtvaardigheid, zorgvuldigheid en gelijkwaardigheid van het proces. “Eigenaren benaderen via gezamenlijke inspraakavonden of bewonersvertegenwoordigers slaat vaak verkeerd aan, men wil liever individuele betrokkenheid. Tegelijkertijd is het gelijk behandelen van de verschillende eigenaren belangrijk. Het grootste pijnpunt is wat dat betreft dat voor woningbouwlocaties meer wordt betaald dan voor infrastructuur of natuur, hoewel dat wel strookt met de juridische logica.”

Een belangrijk inzicht, tot slot, is dat het veel eigenaren het niet om de prijs te doen is, maar om een goede oplossing voor de toekomst. Een oplossing die de problemen als gevolg van de ontwikkeling op hun bordje liggen, op een duurzame manier het hoofd biedt. Als eigenaren uiteindelijk toch verkopen, is dat niet altijd om de financiële opbrengst, maar veeleer om af te zijn van de onzekerheid die ze boven het hoofd hangt. Eigenaren willen voordelig uitkomen, zo blijkt uit stedelijke vernieuwingsopgaven die door onderzoekers werden bestudeerd, bijvoorbeeld met een vervangende locatie. “Daarom is het essentieel om een zo volledig mogelijk inzicht te krijgen in de belangen van potentiële verkopers”, zegt Hobma resumerend. “Dat hoeft niet altijd te leiden tot grondaankoop. Waar het bij eigendomsgevoelig transformeren om gaat, is om inzicht te krijgen in de (on)mogelijkheden en randvoorwaarden van de stedelijke transformatie.”