Een beperkte rolopvatting of opgaven verbinden bij gebiedsontwikkeling?

Blijf je op basis van een helder afgebakend masterplan consistent vasthouden aan een strak vooraf geformuleerd doel? Of kies je voor een open, wendbare strategie en summier verwoord en verbeeld raamwerk en weet je gaandeweg nieuwe of andere opgaven te verbinden? Bij gebiedsontwikkeling lijken zowel wendbaarheid en adaptiviteit als een helder plan van belang; je moet kunnen inspelen op veranderende omstandigheden, maar ook weten waar je naartoe werkt. Hoe ga je om met deze (schijnbare) tegenstelling? Ga je harde onderlinge contracten opstellen om zekerheid te borgen? Of kies je voor een lossere samenwerking op basis van vertrouwen en ruimte voor flexibiliteit? Met andere woorden: hoe smal of breed is de gekozen transformatiefocus?

Bewaak het proces

Over het algemeen geldt dat een gebiedstransformatie eerder procesmanagement nodig heeft in plaats van projectmanagement. In de bouwwereld is de projectmanagementbenadering gemeengoed en wordt een lineaire aanpak toegepast: je start met een structuurvisie, gaat verder naar een bestemmingsplan, stedenbouwkundig plan, programma van eisen, voorlopig en definitief ontwerp, naar de bouwrealisatie op basis van een mijlpalenschema. Gebiedsontwikkeling is echter een langdurig proces, vol dynamiek van veranderende voorkeuren, in- en uitredende spelers en mensen, politieke en economische golfbewegingen en onverwachte gebeurtenissen. Daarom zijn de principes van procesmanagement, waarin onzekerheid en complexiteit worden erkend, vaak beter bruikbaar. Een onderdeel van deze benadering is dat je van elkaar afhankelijke partijen, opgaven en middelen aan elkaar verbindt. Tijdens de rit zoek je voortdurend naar nieuwe kansen om doorbraken mogelijk te maken en packagedeals te sluiten.

Opgaven verbinden

De Spoorzone in Delft is een opvallend voorbeeld van het verbinden van opgaven. Het Rijk, ProRail en de NS zagen dat een verdubbeling van de spoorcapaciteit van twee naar vier sporen tussen Den Haag en Rotterdam noodzakelijk was. Tegelijk zag de gemeente Delft kans om een andere opgave aan te pakken. Het bovengrondse spoorviaduct dwars door de stad vormde namelijk een fysieke barrière tussen de binnenstad en aanpalende woonwijken. Ook veroorzaakten de treinen grote geluidsoverlast, wat gevolgen had voor de leefbaarheid.

Mede door een sterke lobby van Delftse bewoners werd besloten om de spoorinfrastructuur ondergronds te maken en bovengronds ruimte te maken voor een grootschalige gebiedsontwikkeling. In ruil daarvoor droeg de gemeente Delft financieel bij aan de tunnel. Vanuit strategisch-economisch oogpunt lijkt dat slim, maar voor de bekostiging was de gemeente afhankelijk van de grondopbrengsten uit de gebiedsontwikkeling. Die lieten op zich wachten door de economische crisis, en zo kwamen de samenwerkingsrelaties op scherp te staan.

Aanpassen bij problemen

Het verbinden van opgaven kan dus problemen oplossen, zeker als je ruimte geeft aan adaptieve planvorming en flexibiliteit. Toen de crisis in 2008 uitbrak, werden in veel transformatiegebieden plannen aangepast, geannuleerd of uitgesteld. Ook in de Delftse Spoorzone kwam er gaandeweg voldoende adaptiviteit om in te spelen op de veranderende marktvraag. Aanvankelijk was voor de Spoorzone Delft door Joan Busquets een meer architectonisch stedenbouwkundig plan gemaakt, met een blokkenstructuur, allerlei ‘gekke hoeken en ruiten’ en appartementen als de meest voorkomende woningtypologie. Dit masterplan werd vrijwel een-op-een opgenomen in het bestemmingsplan.

De ruimtelijk-architectonische starheid in deze plannen zorgde alleen dat marktpartijen niet in de rij stonden. Ook werd te weinig rekening gehouden met de marktvraag en financiële haalbaarheid: Delft heeft maar een beperkte consumentenvraag naar appartementen en een latente vraag naar grondgebonden woningen. Daarnaast zorgde de niet-rechthoekige blokkenvorm dat een deel van het te realiseren vastgoed nauwelijks te gebruiken is, waardoor onnodige kosten en lagere opbrengsten ontstonden voor ontwikkelende partijen. Bovendien moest de gemeente door de vorm van de blokken de grond in zijn geheel aan één partij gunnen. Kortom, het starre vacuüm-gezogen bestemmingsplan maakte vraaggestuurd ontwikkelen lastig.

Uiteindelijk besloot de gemeente Delft een prijsvraag uit te schrijven voor een nieuwe ontwikkelstrategie. Bureau Palmbout mocht een plan voor een integrale ontwikkeling bedenken, met ruimte voor de veranderende vraag naar verschillende typen vastgoed in de toekomst én een robuuste structuur om de ruimtelijke kwaliteit te waarborgen. Daarbij hielp een kwaliteitsteam dat door de gemeente in het leven was geroepen. Uiteindelijk is het integrale ontwikkelplan meer een stedenbouwkundig kader geworden, vertaald naar een flexibeler bestemmingsplan. Daarnaast is per bouwblok gebruikgemaakt van een gebouwenvelop. Hierin werden maximale bebouwingsvolumes en andere meer gedetailleerdere randvoorwaarden meegegeven aan geïnteresseerde marktpartijen en particulieren. Daardoor kon de gemeente Delft meebewegen met private initiatieven en de veranderende marktvraag én blijven sturen op ruimtelijke kwaliteit.

Verbinden of vervlechten?

Wanneer je opgaven verbindt, kunnen ook financiële windows of opportunity ontstaan. Door beleidsdoelen en aanverwante budgetten uit beleidsvelden te verbinden, kan een businesscase voor transformatie soms eerder rondkomen. Voor de Binckhorst in Den Haag werden enkele scenariostudies van Floris Alkemade, die destijds werkte voor het bureau OMA, door de gemeente in korte tijd verheven tot masterplan. Door de Binckhorst moest een nieuwe verkeersader, de Rotterdamse baan, deels ondergronds worden aangelegd. Om de minister en Rijkswaterstaat te overtuigen, was een ambitieus toekomstbeeld nodig. De visie van de gemeente op de gebiedstransformatie werd daarom gelardeerd met bombastische beelden uit de OMA-scenario’s, die niet bedoeld waren als serieuze eindbeelden. De twee opgaven werden op die manier wel op strategische wijze met elkaar verbonden. De ambitie van het vastgestelde masterplan bleek te werken: de rijksbijdrage aan de aanleg van Rotterdamse baan werd toegezegd.

Opgaven verbinden is makkelijker gezegd dan gedaan. We zijn eerder geneigd om complexiteit te reduceren, in plaats van het te erkennen, laat staan te vergroten. Opgaven verbinden kan helpen bij het creëren van een doorbraak, maar ook later problemen opleveren als zaken met een verschillende logica worden verbonden. Is de behoefte aan woningbouw de grootste drijfveer? Dan lijkt focus hierop het beste om snel en goed resultaten te boeken. Andere opgaven, zoals energietransitie, klimaatadaptatie, mobiliteit of werkgelegenheid, maken gebiedstransformatie per definitie nog complexer. Wil je die ‘meekoppelen’, dan zorgt dat misschien voor vertraging voor de toch al achterlopende woningbouwproductie en verder stijgende huizenprijzen. Bij gebiedstransformatie is een balans nodig tussen snelheid en betaalbaarheid (de prijs) en zorgvuldigheid en omgevingskwaliteit (de meervoudige waarde). Als duidelijke maatschappelijke opgaven zich aandienen, moet je die niet (lang) negeren. Ook een snelle of ad hoc inpassing is niet verstandig. Je kunt beter uitzoeken hoe deze urgente opgaven de gebiedstransformatie specifiek raken, en dan samen bepalen welke verbindingsopties er zijn om geleidelijk oplossingen in de aanpak te integreren.

Niet zomaar vervlechten

Maakt het financieel verbinden van opgaven een gebiedstransformatie ook niet kwetsbaar? Bij de Spoorzone Delft werd duidelijk dat je opgaven wel kunt verbinden, zolang je voorzichtig blijft met het financieel vervlechten van die opgaven. Dit geldt vooral voor opgaven die uiteenlopende logica’s en risico’s kennen, zoals bij (besluitvorming rond) gebiedsontwikkeling en infrastructuur het geval is.

De financiële vervlechting van de treintunnel met de bovengrondse gebiedsontwikkeling leek eerst kansen te bieden in Delft, maar later bracht die vervlechting de stad in grote problemen. In tegenstelling tot een gebiedsontwikkeling, is het aanleggen van een infrastructuurvoorziening namelijk niet op te knippen in delen. Dat maakte het in Delft moeilijk te faseren of aan te passen. Ook kijken de belanghebbenden en financiers bij het spoornet op een heel ander schaalniveau. Vervlecht je dit soort opgaven financieel? Dan kan een eenvoudige wijziging in de ene opgave zeer grote wijzigingen hebben in de ander, en dat gaat vaak ten koste van de adaptiviteit.

Pas op met alles integraal doen

Een ander gevaar van het complexiteitsdenken in gebiedstransformaties is dat integraliteit wordt gezien als een wondermiddel, waardoor alles voortdurend aan alles moet worden verbonden. Het stapelen van ambities kan de transformatie – en uiteindelijk de woningen zelf – ook erg duur maken. Soms vraagt een transformatieopgave om de tijdelijke of gefaseerde concentratie op een deelaspect. Of is synchroniseren (het gelijktijdig ontwikkelen van deeloplossingen) verstandiger, zolang die deeloplossingen uiteindelijk maar aan de grotere gebiedsopgaven worden verbonden.

Faseren of synchroniseren kan dus ook leiden tot voortgang. Bij het Paleiskwartier bijvoorbeeld kwam de gebiedsexploitatie (GREX) niet rond, waarna als bezuinigingsmaatregel werd besloten de oude infrastructuur en grondvervuiling te laten liggen en daarbovenop grond te leggen. Later werd dit weer aangepast, vanwege de beoogde verdichting en ondergronds parkeren.

Ook in Delft is na het uitbreken van de crisis bedacht wat écht nodig is en wat (eventueel) kan. Daarom is de (dure) gemetselde kademuur eerst uit het plan gehaald, met de gedachte om de muur later er weer in te stoppen wanneer de grondopbrengsten voldoende zijn. Toen dat het geval was, werd de kademuur alsnog gerealiseerd. Zo gaat het ook regelmatig met openbare sportfaciliteiten: als de inpassing in een gebied nu niet kan, kan het later misschien toch in samenspraak met partijen in private bouwplannen. Denk aan sportvelden op daken of speelzalen in kelders, bijvoorbeeld in ruil voor een commercieel aantrekkelijker programma of dichtheid. Op dergelijke wijzen beweeg je dus mee met de markt, zonder dat je iedere opgave vervlecht tot een star geheel.

Dubbele focus

Opgaven verbreden en verbinden is vaak noodzakelijk en bovendien is het een goede grondhouding, zolang je met bovenstaande risico’s rekening houdt. Als publieke of private gebiedsontwikkelaar heb je dan wel een dubbele focus nodig: je let op de ingezette koers van een initiatief én verkent de omgeving. Hierbij let je op ontwikkelingen waaraan de gebiedstransformatie onderhevig is en kijk je hoe package deals mogelijk zijn. In een dynamische politiek-maatschappelijke en private context vraagt dat om ‘planning entrepreneurs’ of ‘gebiedsmariniers’. Zij smeden het ijzer als het heet is, benutten nieuwe kansen of gaan (synchroon) door op een ingezette koers. Later verbinden zij opnieuw een opgave aan de (per definitie) bredere stadsopgaven.