Samenwerken voor integrale gebiedsontwikkeling bij versnipperd grondeigendom

Veel transformatieprojecten hebben de ambitie om de gebiedsontwikkeling integraal en in samenwerking aan te pakken. Tegelijkertijd hebben zij vaak te maken met verschillende grondeigenaren met verschillende belangen. Gemeenten zijn terughoudend in het actief verwerven van grootschalige grondposities, waardoor oplossingen soms organisch en geleidelijk ontstaan. Maar hoe zorg je er dan voor dat je zowel de kwaliteit en integraliteit bewaakt én vaart kunt maken? Tijdens de themasessie over samenwerking bij versnipperd grondeigendom lieten Hilco van der Wal en Leontine van der Breggen van APPM aan de hand van modellen en voorbeeldaanpakken zien hoe diverse eigenaren kunnen samenwerken om gebieden weer tot bloei te brengen.

Bij de transformatie van bestaande gebieden is vaak sprake van veel eigenaren. Dat betekent versnipperd grondeigendom en versnipperde belangen. Tegelijkertijd is er behoefte aan integrale kwaliteit én aan snelheid; er moeten nú woningen komen om te voldoen aan de grote vraag. Maar hoe doe je dat dan? Hoe kun je met verschillende eigenaren samenwerken? En hoe kom je tot een gezamenlijk en integraal plan? “Ik gebruik graag de Monopoly-metafoor”, zegt Van der Wal. “Pas als je een complete straat hebt, heb je de mogelijkheden voor integrale gebiedsontwikkeling. Om mensen goed te laten nadenken over het beste plan voor een gebied, stel ik eerst de vraag: wat zou je doen als je in je eentje de baas was? Dan gaan mensen nadenken over het beste plan voor het gebied.”

Modellen voor samenwerking

Van der Wal schetst een aantal modellen van die samenwerking bij versnipperd grondeigendom. “Vaak is één leidend model niet aan de orde”, benadrukt hij. “Een combinatie van manieren van samenwerken ligt voor de hand. De basis ligt in een gezamenlijke visie en spelregels op het geheel. Eén droom, één visie waar je naartoe wilt werken, een die energie en richting geeft.”

Ieder voor zich
Gaat iedereen voor zichzelf binnen het project? Vaak werkt dat niet. Maar als je een helder raamwerk hebt, dan kan iedereen misschien wel zelf doorontwikkelen. Je kunt dan zorgen voor een geleidelijke ontwikkeling en de verschillende eigenaren zijn niet onderling afhankelijk wat betreft fasering; ze hoeven niet tegelijk. Belangrijke vragen hierbij zijn wel: hoe zorg je voor integrale kwaliteit en hoe ga je om met voorfinanciering van bijvoorbeeld de openbare ruimte? Dit model biedt geen samenwerking, maar wel kaders waarbinnen iedereen voor zich kan ontwikkelen.

Samenwerking openbare ruimte
Je kunt er ook voor kiezen alleen samen te werken voor de openbare ruimte. De nieuwe buitenruimte is dan de drager van kwaliteit. De huidige kavelgrenzen maken een goede nieuwe openbare ruimte onmogelijk, maar je kunt ook de nieuwe openbare ruimte als een kavel behandelen. Ieder ontwikkelt op het eigen plot aan de hand van bepaalde plotregels. In de fasering zit je niet aan elkaar vast, maar maak je wel afspraken over de integrale kwaliteit. En dit kan met een groot aantal eigenaren.

Herkavelen clusters
Samen kaveloverstijgend werken is noodzakelijk voor goede ontwikkeling met kwaliteit en dichtheid. In een kleiner deelgebied kun je over die kavelgrenzen heen kijken. Dit moet je met een klein aantal, vier tot vijf partijen, doen – mensen willen niet ervan afhankelijk zijn; je moet elkaar wel vertrouwen. Maar als er duidelijke triggers zijn waarmee door samenwerking meerwaarde ontstaat, bijvoorbeeld meer verdichtingsmogelijkheden, is dit kansrijk.

Gezamenlijk ontwikkelbedrijf
In dit model worden de eigenaren van een gebouw aandeelhouder van het gebied, met het besef dat je zo waarde kunt vergroten. De aandeelhouders sturen als één eigenaar op lange termijn waardeontwikkeling en een sterk gebiedsconcept en gaan van vastgoedontwikkeling naar waardeontwikkeling van het gebied. Dit kan ten goede komen aan zowel snelheid als kwaliteit. Maar: als er geen harde noodzaak is om dit te doen, is het praktisch onmogelijk om partijen, zeker als er meer dan drie zijn, hiertoe te verleiden.

Eén ontwikkelaar in the lead
In dit model is één ontwikkelaar in de lead met de gemeente als partner. Als één partij veel positie heeft, kun je dat uitbreiden. De gemeente kan bijvoorbeeld een overeenkomst met één ontwikkelaar aangaan en helpen bij verwerving. De gemeente zorgt dan wel voor spelregels voor de ontwikkeling en positie. De ontwikkelaar maakt in dialoog met gemeente afspraken en spelregels en zorgt voor een overeenkomst om doelen te behalen.

Aanpak voor gezamenlijke gebiedsontwikkeling

Van der Wal ziet ook deze modellen vooral in de praktijk. Eenheid door een heldere structuur, een gezamenlijke openbare ruimte, verblijfsplekken die zorgen voor eenheid, herschikken of geen grenzen, door een gezamenlijk ontwikkelbedrijf of omdat de lead bij één ontwikkelaar ligt. Maar hoe pakken we dit aan als er sprake is van versnippering? Hoe kunnen we als gemeente sturen op die samenwerking? En hoe breng je die verschillende perspectieven, visies en belangen bij elkaar? “Zorg bij de gezamenlijke gebiedsontwikkeling in elk geval dat je oog hebt voor elkaars belangen”, benadrukt Leontine van der Breggen. “Bij de planvorming is er vaak nog geen ontwikkelaar. Maar de eigenaren van de bedrijven willen duidelijkheid, een richting. Zij hebben immers te maken met leegstand en belang bij een snelle herontwikkeling. Tegelijkertijd wil en kan de gemeente vanwege de versnippering nog niet alle kaders schetsen en vastleggen en daardoor ervaart de markt onzekerheid. Bijkomend gegeven is dat de gemeente vaak alleen kan faciliteren in het proces vanwege een geringe grondpositie, maar de gemeente heeft ook een belang; zij wil uiteindelijk een gelukkig stukje stad, toekomstbestendig en leefbaar, vaak ook met een mix aan functies. Waar staat de gemeente? Welke ambities zijn belangrijk? Wees daar in elk geval duidelijk over aan het begin van het proces.”

Succesfactoren

Van der Breggen benadrukt dat samenwerken bij gebiedsontwikkeling complex is. “Je hebt elkaar nodig als markt en overheid. Blijf dus goed nadenken over elkaars positie en belangen en blijf daarover het gesprek aangaan. Om met meerdere partijen richting te krijgen in een proces is het nodig te benoemen waar je naartoe werkt met elkaar. Wat is de betekenis van het getransformeerde gebied in de toekomst, wat is het karakter of de identiteit? Het is verschrikkelijk belangrijk om over die “schutting” van de korte termijn heen te kijken en met elkaar en een beeld te vormen waar je naartoe gaat in de toekomst. Focus op die stip, dat is de eerste stap. Leg vervolgens de kaders vast en zorg voor een goede overeenkomst met elkaar. Benoem daarin afspraken over het proces en samenwerking, over grondgebruik, over planning, fasering en geld.” Het vastleggen van die kaders gebeurt in een parallel proces van verschillende overlegorganen. Denk daarbij aan politiek, intern overleg gemeente, integraal overleg stakeholders in het gebied, omgevingspartijen en zo nodig hogere overheden.

Op basis van verschillende casussen noemt Van der Breggen een aantal succesfactoren voor de aanpak. “Een gezamenlijk proces met stakeholders, betrokkenheid van de gemeente én van politiek, momentum of urgentie, die stip op de horizon. En maak het weer leuk door inbreng mogelijk te maken tijdens hele proces, zorg voor open regels, financiële haalbaarheid zowel voor gemeente als voor de markt en sterke beelden. Zorg ervoor dat je afhankelijkheden, waar mogelijk, vermijdt en regel dat wat je (niet) wilt expliciet (geld, openbare ruimte, eenheid, rooilijn; arbeid; voorzieningen) en wees daar duidelijk over!” Kortom, dankzij een gezamenlijk proces, gedeelde ambities en duidelijke afspraken komen overheid en markt steeds dichter bij een snelle, integrale én kwalitatief goede gebiedsontwikkeling.