De start van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling: vergaande overheidsbemoeienis of laissez faire?

Binnenstedelijke gebiedsontwikkeling begint nooit blanco. Er zitten immers al gebruikers, bewoners en eigenaren die vaak hun eigen plannen hebben. Ze willen op die plek blijven, vertrekken, verkopen of zelf ontwikkelen. Dat maakt integraal ontwikkelen lastig. In de Haagse Binckhorst bijvoorbeeld zorgde de aanwezigheid van ondernemers, variërend van kleine autobedrijven tot een grote cementfabriek, voor één van de grootste barrières voor het integraal herontwikkelen naar een mixed use woon-werkgebied. Waar kies je dan voor en tegen welke prijs? Met vergaande overheidsbemoeienis (voorinvesteringen en actief grondbeleid) herontwikkelen? Of werkt een laissez-faire-houding (de markt en maatschappelijk initiatief lossen het op) hier beter?

Kopen, kopen, kopen?

Kinderen leren al bij het spelen van Monopoly dat je makkelijker kunt bouwen en geld verdienen als je meerdere straten in één stad hebt. Want: wie de grond heeft, heeft de
macht. Precies daarom willen marktpartijen en gemeenten in principe graag grond
kopen. Na verwerving van grond heb je vooral vanuit publiek perspectief veel
mogelijkheden om in samenhang een wijk te maken met een divers aanbod aan
woningen, voorzieningen en bedrijfsfuncties. Via een joint venture (Gemeentelijke
Exploitatie Maatschappij) kun je zittende eigenaren uitkopen en samen met projectontwikkelaars kun je een integraal plan maken. Het Paleiskwartier Den Bosch is op die
manier ontwikkeld. Maar grootschalige grondaankopen zijn heel kapitaalintensief.
Voor zowel gemeenten als marktpartijen is dat niet altijd mogelijk of gewenst. Soms
kun je ook proberen zonder dure grondaankopen maar met ‘zachte sturing’ een gebied
herontwikkelen. Het is dan wel lastiger overal invloed op uit te oefenen.

En hoe ver gaat die eventuele overheidsbemoeienis dan? Die vraag speelde ook in
Eindhoven toen Philips besloot om het fabrieksterrein Strijp-S te verkopen. De
gemeente wilde niet zelf het terrein kopen, maar wel graag meedenken over de
toekomst vanwege het maatschappelijk belang van een goed woon-werkgebied, met
ruimte voor de kenniseconomie en nieuwe werkgelegenheid. Ook was de gemeente
bang voor een herhaling van Strijp-T, waar versnipperd grondeigendom zorgde voor
moeilijkheden bij de ontwikkeling. De oplossing volgens de gemeente? Eén grote
ontwikkelpartij die alle grond opkoopt en in goed overleg met de gemeente een plan
maakt. Dat werd VolkerWessels. Samen met een belegger en in nauw overleg met de
gemeente, ging VolkerWessels Strijp-S herontwikkelen. Toen op 11 september 2001
een crisis ontstond, viel de belegger weg en ging de gemeente alsnog in een PPSconstructie samen met VolkerWessels de grond kopen en ontwikkelen.

Verschillende strategieën

Versnipperd grondeigendom komt vaak voor bij binnenstedelijke gebiedstransformatie.
Je kunt dan kiezen voor een sterke regie, door als gemeente of als grote
ontwikkelaar grond op te kopen. Dat deed bijvoorbeeld de gemeente Maastricht om
verval van het Sphinx-terrein te voorkomen en grip te behouden. Je kunt ook een
laissez-faire-houding aannemen, zoals bij veel decentraal gelegen bedrijventerreinen
gebeurt. Een voorbeeld daarvan is de Goudse Poort in Gouda. Je kunt beperkt betrokken
blijven en steeds, zodra een stukje grond beschikbaar komt, kijken wat mogelijk is en
verder andere partijen gewoon laten ontwikkelen – en ze hoeven niet op elkaar te
wachten. Kies je voor plotontwikkeling, dan ontwikkelt iedere partij voor zichzelf, met
eigen doelen, plannen en tempo. Met een duidelijke visie en propositie en bijpassende
bestemmingsplannen en lokale regelgeving kun je invloed blijven uitoefenen. Deze
bescheiden (laissez-faire-) rol van de gemeente voorkomt vooral kostbare investeringen. Of een integrale gebiedstransformatie dan nog mogelijk is, hangt sterk af van de
overtuigingskracht, visie en manier waarop je uiteenlopende partijen verbindt.

Risico zonder coördinatie

Een nadeel van geen of beperkt grondeigendom is meestal dat gebiedsplannen minder samenhangend en voortvarend tot stand komen dan gehoopt. In de Haagse Binckhorst, de Merwevierhavens Rotterdam en in de Delft Schieoevers probeert de gemeente niet door grondaankoop, maar door visie- en netwerkvorming te sturen. Geleidelijk aan omarmen partijen de gebiedsvisies wel, maar het vraagt om een lange adem. Bovendien zijn er altijd zittende partijen die een andere koers willen varen. Omdat ze bijvoorbeeld hun bestaande bedrijfsactiviteiten willen voortzetten op de bestaande plek of zelfs uitbreiden. Ook kunnen ontwikkelende partijen kiezen voor hoge opbrengsten met weinig kwaliteit of gebiedsverbondenheid (hit & run development). Hier bestaat het risico op het zogenoemd default urbanism; de ‘standaard’ stedelijke ontwikkeling zonder coördinatie, waarbij ieder zijn eigen kavel ontwikkelt zonder na te denken over de samenhang met het grotere geheel en zonder zich te bekommeren om de infrastructuur, publieke ruimte en voorzieningen of om lange termijn gebiedswaarden, zoals duurzaamheid, cultureel erfgoed of ruimtelijke kwaliteit. Naast een gebrek aan snelheid is dit voor initiatiefnemers van grootschalige gebiedstransformaties een schrikbeeld. Soms is de waarde die alleen in samenhang kan worden gecreëerd voor partijen cruciaal. Slechts een laissez-faire-houding aannemen is dan onvoldoende.

De power van de PPS

Alle grondeigendom samenvoegen vormt het andere uiterste. Eén publieke of private partij koopt dan alle grond op, of doet dit via een gezamenlijke grondexploitatie middels een PPS. Bij het Paleiskwartier Den Bosch kon de PPS-organisatie verregaande afspraken maken over bijvoorbeeld planfuncties, (beeld)kwaliteit, fasering en prijsklassen. Het grote voordeel van samenvoegen is dat je een volledig nieuwe steden bouwkundige structuur en kaveloverstijgende gebiedsoplossingen mogelijk maakt, zoals gezamenlijke parkeer-garages of waterberging. Binnen een PPS, zoals in het Paleiskwartier of in Strijp-S, kun je bovendien de grote kosten en risico’s delen. Het grote kapitaalbeslag vraagt wel een lange terugverdientermijn, dat soms door conjunctuurschommelingen, nieuwe gebruikerseisen en andere marktwijzigingen, veel langer kan duren dan tevoren ingeschat. In een PPS worden risico’s gedeeld, maar partijen zijn ook tot elkaar veroordeeld en dus beperkt in hun eigen handelen.

De grijze zone

Natuurlijk zijn ook vormen tussen volledig grondbezit en een laissez-faire gebiedstransformatie mogelijk. Een initiatiefnemer van transformatie, zoals een gemeente, kan een duidelijke visie ontwikkelen met partijen voor het gebied waarbij openbare ruimte en infrastructuur een belangrijke rol krijgen als aanjager. Dan doe je in principe geen grote grondaankopen, maar investeer je wel in de openbare ruimte en/of infrastructuur. Onderling maak je afspraken over de bijdrage aan de openbare ruimte. Daarbij kan de gemeente een actieve procesrol vervullen bij kavelruil, zodat alsnog een meer samenhangende stedenbouwkundige structuur mogelijk wordt. Slechts in uiterste gevallen kan de gemeente bij deze aanpak incidenteel een kavel opkopen om de schuifruimte te vergroten. Feitelijk is dit een stapsgewijze, meer organische vorm van gebiedstransformatie. Die zie je bijvoorbeeld terug in de Binckhorst. Deze vorm is minder kapitaalintensief dan bij volledig grondeigendom en meer sturend dan bij een laissez-faire-strategie.

Een andere tussenvorm is Developing Apart Together (DAT); een lichtere vorm van publiekprivate samenwerking dan een zware PPS constructie op basis van gezamenlijk geld en grond. Iedere partij ontwikkelt de eigen kavels, maar de publiek-private gebiedsorganisatie verzorgt de kaveloverstijgende zaken, zoals het programma op hoofdlijnen, dichtheden, functie-mix, maatschappelijke voorzieningen, marketing, bewonersparticipatie en soms ook kavelruil. Een coalition of the willing is hier wel voor nodig en het uitvoeringstempo is kwetsbaar, maar DAT is minder verplichtend dan een joint venture en de investeringen zijn geringer, terwijl toch samen aan herordening wordt gewerkt.

Meer dilemma’s in het essay Leren van stedelijke transformaties

De dilemma’s ‘overheidssturing versus marktwerking’ en ‘grondconsolidatie versus grondfragmentatie’ zijn minder zwart-wit dan vaak wordt voorgesteld. In de Nederlandse transformatiepraktijk zie je veel keuzemogelijkheden bij de initiatieffase van gebiedstransformatie. Afhankelijk van de doelen, mate van versnippering, bereidheid tot samenwerking en het beschikbaar publiek en privaat vermogen, kan een passende vorm van sturing worden gekozen. Een gebiedstransformatie starten vanuit enkele (grote) vrijgemaakte kavels (zie Paleiskwartier) is zeker goed voor het tempo en vertrouwen, maar geen garantie voor succes – daarvoor zijn ook andere succesfactoren van belang die we bij de andere dilemma’s in het Essay Leren van stedelijke transformaties bespreken.