Sturing bij gebiedstransformaties: door enkele spelers, of door een dynamisch open netwerk?

Het is een terugkerende vraag tijdens gebiedstransformaties: ga je voor planvorming en -ontwikkeling met een beperkt aantal spelers, of kies je voor een groot netwerk van formele en informele partijen? Gebiedsontwikkelaars willen graag samenwerken met slechts enkele belangrijke partijen, mede om een groot overlegcircus te voorkomen. Maar ook de omgeving speelt een rol, zowel formele als informele spelers. Zij zijn niet alleen bewoners, ondernemers en gebruikers, maar ook coproducent van gebiedstransformatie. Hoe ga je om met deze tegengestelde behoeften?

Beperken, dan verbreden

De transformatie van Strijp-S in Eindhoven startte vanuit een overzichtelijke situatie met een beperkt aantal spelers. De configuratie (samenstelling van spelers, middelen en narratieven) was relatief eenvoudig en stabiel. Philips verkocht het terrein aan VolkerWessels. De gemeente overlegde over de kaders en stapte in een PPS toen de belegger wegviel. De gebiedsplannen zijn vormgegeven door ontwerpbureaus, eerst door BVR onder leiding van Riek Bakker en daarna door West8 onder leiding van Adriaan Geuze. Feitelijk gaven alleen VolkerWessels en de gemeente sturing aan de ontwikkeling. Na verloop van tijd werden woningcorporaties Trudo en Woonbedrijf erbij betrokken – en indirect ook de community van gebruikers. Zo ontstond een verbreding van de planinhoud en strategie. Trudo mocht de zogenoemde driehoek in het midden van het terrein met voormalige Phillips-gebouwen ontwikkelen. Daarmee kwamen ze letterlijk en figuurlijk in het hart van de ontwikkeling te staan.

Nieuwe spelers

Wanneer je meerdere en andere typen partijen betrekt, kom je vrijwel altijd in aanraking met andere perspectieven. Trudo had in Strijp-S een andere interpretatie van de planontwikkeling: minder een blauwdruk en meer gaandeweg zoeken naar invullingen voor gebouwen en kavels. Trudo wordt geroemd voor het herontwikkelen van industrieel erfgoed, gericht op veelal jonge ondernemers in de designwereld. De PPS werd niet langer bestuurd door een raad van commissarissen (RvC) en algemene aandeelhoudersvergadering, maar door een Board of Inspiration met een bredere bezetting. De eerste ondernemers vormden een community die steeds meer een officiële invloed kreeg op het gebied. Ook stadsdebatten en een levendige stadsgemeenschap van creatievelingen, bedrijfsleven en wetenschappers droegen bij aan de identiteit van transformatiegebied. In de crisistijd ontstond ruimte voor tijdelijk gebruik van leegstaand vastgoed – en zo kreeg Eindhoven de grootste skatehal van Nederland. Samenwerken met een skatersbeweging is misschien niet het eerste waar je aan denkt bij gebiedsontwikkeling, maar samen met Trudo wisten de skaters ontwikkelaars en gemeenten uiteindelijk te overtuigen van het nut van een permanente skatehal. Skaters, designers en creatieve ondernemers vormen nu het zichtbaar onderscheidende karakter van het gebied.

De casus van Strijp-S laat zien dat gebiedsontwikkeling vaak begint met enkele grote partijen, een beknopt verhaal over de toekomst van het gebied, een set afspraken over het samenwerkingsproces en een eenduidige businesscase. Dit is allemaal ook begrijpelijk. Want een beperkt aantal partijen maakt het overleg en de samenwerking overzichtelijker en banken en andere investeerders hebben graag een helder plan en zekerheid over de geldstromen in de businesscase. Tegelijkertijd zijn er, zeker naarmate de plannen op gang komen, meer spelers nodig. Niet alleen voor een breder draagvlak, maar ook voor creativiteit, nieuwe ideeën, andere middelen, expertise en een verbreding van het narratief. In Strijp-S voegden zich al voor de crisis cruciale spelers toe, maar tijdens de crisisjaren werd hun inbreng echt manifest. De woningcorporatie, de gemeenschap van ondernemers en andere gebruikers waren van groot belang voor de planontwikkeling, verhaalvorming en businesscases in Eindhoven.

Netwerkactivatie

Het netwerk verbreden kan een doorgang betekenen voor vastzittende transformaties. Maar dat netwerk moet wel al aanwezig zijn op het moment dat een transformatiebarrière zich voordoet. Een netwerk opbouwen kost immers tijd, waardoor het weinig zin heeft om daaraan pas in een crisissituatie te beginnen. Voor landelijk opererende spelers, zoals grote ontwikkelaars, kan dit soms ingewikkeld zijn. In Strijp-S heeft VolkerWessels dit opgelost door samen te werken met Trudo, een woningcorporatie met een groot lokaal netwerk. De les is dus dat je aan netwerken moet bouwen voordat een crisis uitbreekt en niet pas als je er midden in zit.

In de Haagse Binckhorst is na het uiteenvallen van een joint venture tussen de gemeente en het toenmalige Rabo Vastgoed en BPF Bouwinvest, tijd ontstaan voor netwerkvorming. De gemeente en andere instanties ondersteunden gesprekken en bijeenkomsten tussen gebruikers en eigenaren van het gebied. Personen met oog voor de kwaliteit van gebouwen en geschiedenis van ondernemingen in het gebied wisten rond 2011 een beweging op gang te brengen. Ondernemers en andere geïnteresseerden verenigden zich, onder andere in de stichting I’m Binck. Tegelijkertijd ondersteunde de gemeente al enkele jaren de renovatie van de verlaten Caballerofabriek. Dit industriële pand veranderde in een broedplaats voor creatieve startups, waardoor in een deel van de Binckhorst ook activiteiten en netwerken onder nieuwkomers ontstonden. Prominente bedrijven, zoals brouwerij Kompaan en portemonneemaker Secrid, vestigden zich in dit deel.

Gedeelde identiteit en narratief

Hoe zorg je met meer betrokkenen voor één beweging? In de Binckhorst zorgden events als het I’m Binckfestival en tijdens maandelijkse bijeenkomsten onder het motto Hâh ut râh (Haags voor ‘houd het rauw’) dat de unieke identiteit en kwaliteit van de Binckhorst werd besproken en gecultiveerd. Er ontstond een narratief dat in 2017 is omgezet in een oproep voor ontwikkeling en behoud van een divers, rauw en dynamisch werk-woongebied, inclusief rafelranden. De vijf kernwaarden achter deze oproep hebben de aanpak van de gemeente én in het gebied actieve marktpartijen beïnvloed. Het in 2018 door de gemeenteraad vastgestelde omgevingsplan heeft bijvoorbeeld de kernwaarden overgenomen en de samenwerkende marktpartijen in het gebied lieten de kernwaarden geheel of gedeeltelijk terugkomen in hun tien ontwikkelprincipes. De gezonde dialoog die in het netwerk is ontstaan, zorgt dat partijen niet tegenover elkaar staan, maar met elkaar de kansen voor ontwikkeling, transformatie én behoud in het gebied ontdekken.

Waar aanvankelijk de gebiedstransformatie werd gestuurd door enkele invloedrijke spelers, is de ontwikkeling van de Binckhorst na de crisis tot stand gebracht in een open, dynamisch netwerk. Het narratief dat in het netwerk is ontstaan, heeft aan kracht gewonnen doordat gebruikers en eigenaren in het gebied zich verenigden en een eigen, herkenbare identiteit ontwikkelden. Sommigen vinden misschien dat de gemeente met subsidies voor organische initiatieven zelf zorgde voor weerstand tegen de transformatieplannen. Maar betrokkenen bij de krachtige PPS van de Binckhorst van voor de crisis zeggen dat zij de vitaliteit van bestaande functies en netwerken in het gebied hadden onderschat. Hun aanvankelijke plannen hadden niet zonder meer geleid tot betere resultaten. De huidige aanpak, die door het uiteenvallen van de PPS en de crisis een veel meer open, participatief (democratischer) karakter kreeg, wordt door hen met grote interesse gevolgd.

Denken in meerdere ronden

Het dilemma – sturen met een paar spelers of met een groter netwerk – is het beste te benaderen door te denken in meerdere ronden waarin de configuraties van spelers veranderen. Het beperken of ‘sluiten’ van het aantal betrokken spelers in een gebiedstransformatie kan soms ook praktisch nuttig zijn. Een zware, kapitaalintensieve PPS-aanpak waarin gronden en vastgoed worden opgekocht, bestaat meestal uit een kleiner aantal partijen. Ook ontbreekt het soms simpelweg aan tijd om met tientallen, zo niet honderden eigenaren aan betekenisvolle visievorming te doen. Toch is het niet verstandig mensen uit te sluiten die willen meepraten over de toekomst van hun leefomgeving. Dan mis je draagvlak en waardevolle informatie, creatieve ideeën en relevante netwerken. Voor de Binckhorst was het cruciaal dat gebruikers en eigenaren zich hebben verenigd en hun kernwaarden voor het gebied hebben vastgesteld. Dat heeft de legitimiteit van de formele planvorming van de gemeente vergroot én de voortgang en effectiviteit van de organische aanpak in het gebied versterkt.

Werk je met slechts enkele partijen die samen alle grond en financiën hebben (lees: de investerende partijen)? Dan is het belangrijk om een open houding naar ‘buiten’ te hebben. De investerende partijen moeten dus relaties aangaan en onderhouden met andere partijen. Want zelfs als één of een paar partijen alle grond in eigendom hebben, dan nog ben je afhankelijk van externe beslissingen. Is er onvoldoende netwerkactivatie? Dan kan dat de gebiedsontwikkeling potentieel schaden. Zo moest de relatief gesloten ontwikkelingsmaatschappij en grondeigenaar Paleiskwartier grote moeite doen om de Bossche gemeenteraad – die op afstand stond – te overtuigen om een publiektrekkende functie (zoals muziek, museum en dergelijke) in het gebied te vestigen. Die functies zijn wel belangrijk voor de centrumfunctie van het gebied.

Concluderend

Afhankelijk van de opgave en het moment vraagt transformeren om meer of minder partijen. Voor de grote basale opgaven van gebiedstransformaties heb je nog steeds enkele grote kapitaalkrachtige en ervaren spelers nodig. Maar zonder betrokkenheid van andere kleine en lokale spelers red je het niet.

Netwerkactivatie is belangrijk om veerkrachtig te kunnen reageren op externe veranderingen. Ook helpt het groupthink (tunnelvisie) voorkomen. Het is daarom aan te bevelen om geregeld een netwerkanalyse te maken: wie zijn manifest en latent betrokken? Wat zijn hun middelen en percepties? Wat zijn ontbrekende, of in de periferie van de aandacht aanwezige, spelers die later van betekenis kunnen zijn? Netwerkmanagement vraagt vervolgens om strategieën voor verbinding en activatie van spelers in wisselende ronden van gebiedstransformatie.