Maatschappelijk grondbeleid: investeren in plaats van renderen

Om ruimtelijke ontwikkeling te realiseren die bijdraagt aan maatschappelijke behoeften, kan een andere benadering van grondbeleid helpen. Daarbij draait het niet alleen om een sluitende grondexploitatie, maar wordt vooral ook naar de maatschappelijke meerwaarde gekeken. Guido Mertens (adviseur grondzaken en gebiedsontwikkeling) deelt zijn ervaringen tijdens het jaarcongres Stedelijke Transformatie.

Ambities en uitdagingen

Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen te kunnen realiseren op het gebied van volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen. De woningbouwambities zijn hoog, maar de uitdagingen zijn groot en complex. Het gevecht om schaarse bouwgrond is in volle gang, bouwmaterialen worden duurder, er zijn grote personeelstekorten, huizen worden duurder en het stikstofbeleid heeft gevolgen voor woningbouwprojecten. Het zijn ontwikkelingen die ervoor zorgen dat de waardeketen van de gebiedsontwikkeling onder druk komt te staan.

Over het algemeen verloopt de waardeketen van de gebiedsontwikkeling als volgt: de initiatiefnemer of grondeigenaar zorgt voor het initiatief, onderzoek en de grondexploitatie. De bouwer, coöperatie of private ontwikkelaar doet de vastgoedontwikkeling. De coöperatie, belegger of gemeente is verantwoordelijk voor de vastgoedexploitatie, het beheer van de openbare ruimte en de overige gebiedsontwikkeling. Zolang iedereen in deze keten waarde kan toevoegen (winst kan maken), gaan de ontwikkelingen door, maar juist dit lijkt nu eindig te zijn. Enerzijds komt dat door factoren die kostprijsverhogend werken; anderzijds doordat het absorptievermogen van de consument, die aan het eind van deze waardeketen staat, uitgeput lijkt te zijn. In andere woorden; de waardeketen leidt tot te dure woningen die niet meer betaald kunnen worden. De waardeketen zal daarom op diverse onderdelen moeten veranderen. Een integrale afweging voor ander type grondbeleid kan mogelijk uitkomst bieden voor die fase in de waardeketen.

Actief of passief grondbeleid

Het huidige grondbeleid volgt de economische conjunctuur. In 2006 en 2007 was er sprake van hoogconjunctuur. Destijds kozen veel gemeenten voor actief grondbeleid. Actief grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf de gronden verwerft. Tijdens de laagconjunctuur, in de periode rond 2012/2013, stapten veel gemeenten over op faciliterend grondbeleid. Bij faciliterend grondbeleid, ook wel passief grondbeleid genoemd, stelt de gemeente kaders voor de ontwikkeling vast. Andere partijen zoals ontwikkelaars of woningcorporaties, zijn verantwoordelijk voor de realisatie. Bij faciliterend grondbeleid zijn de gemeentelijke investeringen en risico’s beperkt. Veel gemeenten (her)overwegen op dit moment om weer een actiever grondbeleid in te zetten.

Het voordeel van actief grondbeleid is dat de gemeente meer invloed op het resultaat heeft. Bij faciliterend grondbeleid is de invloed van de gemeente op de kwaliteit en het programma beperkter. Bij faciliterend grondbeleid is het financiële risico kleiner, maar zijn er wel grotere maatschappelijke risico’s doordat gewenste ontwikkelingen niet van de grond komen.

Maatschappelijk grondbeleid

Er is behoefte aan duurzaam grondbeleid: gericht op lange termijn visies en doelen, flexibel in de weg daarnaartoe en met goede bedrijfsvoering en uitvoering. De focus in projecten ligt vaak op de financiële haalbaarheid en niet op wat de gebiedsontwikkeling maatschappelijk oplevert. Er is behoefte aan maatschappelijk grondbeleid, dat gericht is op het leveren van een bijdrage aan maatschappelijke ambities. Deze integrale benadering kijkt met een bredere blik naar grondbeleid. Bij de grondexploitatie wordt dus niet ingezet op winstmaximalisatie, maar op maatschappelijke waardecreatie. Het is een zoektocht naar de optimale mix van de maatschappelijke en financiële opbrengsten voor het gebied.

Gemeenten benaderen een gebiedsontwikkeling vaak als een opzichzelfstaand project en bekijken vervolgens of er sprake is van een sluitende grondexploitatie. Met een andere benadering brengen gemeenten in beeld welk probleem wordt opgelost door de gebiedsontwikkeling en of dit de investering waard is. Welke keuzes leiden tot de gewenste maatschappelijke verbeteringen?

Integrale aanpak

Als je een integrale afweging maakt bij een gebiedsontwikkeling houd je rekening met duurzaamheid, klimaatadaptatie en energietransitie, mobiliteit en infrastructuur, wonen en zorg, betaalbaarheid, kwaliteit en de locatie die nodig is voor de ruimtelijke ontwikkeling. Dit maakt van een gebiedsontwikkeling een meervoudig investeringsproject. Je kijkt ook naar de indirecte financiële resultaten en door het verbeterde inzicht in zowel het financieel als maatschappelijk rendement van een ontwikkeling is er sprake van een verantwoord maatschappelijk grondbeleid.

Als deze integrale afweging is gemaakt, kan de gemeente afwegen welke vorm van grondbeleid het meest geschikt is: actief, faciliterend of een mengvorm daarvan. Bij het maken van een keuze hierin spelen diverse factoren een rol: de urgentie van de ontwikkeling van het gebied (belangrijk om maatschappelijke waarden te realiseren), de locatie en de positie van de grondeigenaren in dit gebied.

Voor een integrale, maatschappelijke aanpak van gebiedsontwikkeling is het nodig dat de verkokerde blik bij gemeenten verdwijnt. Gemeenten moeten regie voeren op de meest gewenste ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen.